Публичный контроль в системе местного самоуправления: основания и особенности
Н.Л. Пешин
МГУ им. М.В. Ломоносова
Аннотация
Правовое регулирование вопросов публичного контроля и надзора является одной из проблем юридической теории и практики. Недооценка места и особенностей муниципального контроля в системе публичного контроля и надзора является причиной низкого качества соответствующих правовых решений и действующего законодательства, принимаемого на уровне как Российской Федерации в целом, так и ее отдельных субъектов. Муниципальный контроль в системе публичного контроля и надзора, а также выработка рекомендаций, направленных на преодоление недостатков правового регулирования и практики реализации муниципального контроля. Методы исследования: общие и частные научные методы познания объективной действительности.
Исследуется соотношение государственного и муниципального (публичного) контроля, осуществляемого органами местного самоуправления в связи с необходимостью решения задач, относящихся к компетенции государственной власти. Проводится детальный анализ норм действующего законодательства, позволяющих органам местного самоуправления выступать в качестве «контролирующих агентов» государственной власти, и на основе этого делаются выводы о возможности осуществления в системе муниципальной власти муниципального публично-властного контроля как особого публично-правового феномена, сочетающего в себе элементы публично-правового и частноправового регулирования.
Перед Российской Федерацией как государством стоит задача кардинально усовершенствовать систему контроля (надзора), как функции органов публичной власти, и поэтому начатая правовая реформа в этой сфере, несомненно, будет продолжаться. Муниципальный публичный контроль должен быть направлен на определение недостатков в работе самих органов и должностных лиц местного самоуправления, препятствующих повышению качества управления и деятельности организаций. В итоге он должен способствовать более безопасному для граждан проведению работ и оказанию услуг физическими и юридическими лицами. Область применения: сфера конституционного, административного и муниципального права; вопросы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации; вопросы контрольно-надзорной деятельности.
Самостоятельное функционирование муниципальной власти еще не означает отсутствие связи местного самоуправления с государственным управлением, отрицание воздействия государственно-властных структур на муниципальные образования. Государственная власть оказывает существенное влияние на развитие основных общественных процессов. Реализация контрольно-надзорной деятельности на уровне местного самоуправления является важной частью стабильного и непрерывного функционирования государства.
Ключевые слова: публичная власть, местное самоуправление, муниципальный контроль, статус должностных лиц.
правовой контроль теория
Abstract
Public control in the system of local self-government: bases and features
Nikolay L. Peshin
Lomonosov Moscow State University
Legal regulation of issues of public control and supervision is one of the problems of legal theory and practice. Underestimating of the place and features of municipal control in the system of public control and supervision is the cause of the poor quality of legal decisions taken, as well as legislation adopted at the level of both the Russian Federation and individual constituent entities of the Russian Federation. Municipal control in the system of public control and supervision, developing recommendations aimed at overcoming the shortcomings of legal regulation and practice of implementing municipal control. Methods: general and private scientific methods of cognition of objective reality (analysis, synthesis, abstraction, analogy, comparative legal, formal legal, and other methods of scientific cognition).
The article deals with issues of relationship between state and municipal (public) control carried out by local self-government bodies -- as a rule, due to the need to solve tasks that fall within the competence of state power. The problems of its independent implementation are studied based on the principles of local self-government -- self-organization and self-control. A detailed analysis of the current legislation, allowing local governments to act as “controlling agents” of state power, is conducted, and based on this analysis, conclusions are made about the existing of municipal public control in the system of local self-government as a specific public phenomenon combining elements of public law and private law regulation. As a state, the Russian Federation is faced with the task of drastically improving the system of control (supervision) as a function of public power, and therefore the already initiated legal reform in this area will undoubtedly continue. In the context of the development of civil society and an open state, the development of forms of public control is also necessary, the lack of which creates a sense of “permissiveness” among the subjects of public power and inevitably leads to a decrease in the efficiency of public authority. Municipal public control within the framework of this system of public-state control should be oriented, including intra-system, at identifying deficiencies in the work of the bodies and officials of local self-government that impede the improvement of the quality of management and organizations. As a result, municipal public control should contribute to a safer for citizens to work and provide services to individuals and legal entities.
Sphere of constitutional, administrative and municipal law; questions of the organization of state power and local self-government in the subjects of the Russian Federation; questions of control and supervisory activities.
Separate existence of municipal authority does not mean the lack of interaction of local selfgovernment with state administration, non-coincidence of municipal formations under the influence of state-governmental structures, denial of influence of state on local self-government. State power has a significant impact on development of basic social processes predetermining the peculiarities of the implementation of public control by the municipal government. The implementation of supervisory activities, including at the local government level, is an important part of the stable, uninterrupted functioning of the state.
Key words: public authority, local government, municipal control, the status of officials.
Введение
Муниципальный публично-властный контроль -- его реальность и осуществимость -- на сегодняшний день не вызывает каких-либо сомнений. Периодически можно даже найти точку зрения о том, что он «является объективным социальным явлением, сформированным во время эволюционных преобразований в обществе» (Byshkov, 2019:56). То есть речь идет о том, что наличие на уровне местного самоуправления публичных контрольных полномочий упорядочивает систему управления на муниципальном уровне и делает ее устойчивой (Shugrina, 2016). Публичная власть всегда должна иметь определенное влияние на развитие основных общественных процессов, в частности на организацию осуществления муниципального контроля (Mikheyev, Dudko, 2015). Реализация контрольно-надзорной деятельности является важной частью стабильного, непрерывного функционирования государства.
При отсутствии этого механизма становится весьма сомнительной даже сама возможность постоянного и надежного обеспечения соблюдения обязательных требований, правопорядка и законности в обществе. С этой целью органы публичной власти всех уровней, включая местное самоуправление, должны получать информацию о реальном состоянии происходящих процессов, анализировать развитие событий и при соответствующих условиях влиять на деятельность подконтрольных субъектов. Публичная власть присущими ей формами и методами контролирует и направляет развитие общественных отношений (Vasil'yev, 2013, Kostyukov, 2014: 5863, Gulina, 2013).
Современные модели местного самоуправления: опыт формирования системы публичного контроля
Мировой опыт предлагает широкий спектр подходов к формированию систем местного публичного контроля (надзора), включая установление критериев оценки деятельности подконтрольных субъектов, разработки и внедрения методов оценки качества принятия решений органами публичной власти. Особенно интересным в данном контексте опыт Западной Европы, где исторически возникли первые современные теории местного самоуправления и на их основе были созданы современные модели местного самоуправления (Larichev, 2017:110, Larichev, 2018) - англосаксонская (модель корпоративного управления), французская (общинная модель) и немецкая (смешанная модель) (Sushko, 2015), отличающиеся разной степенью сочетания централизации и автономии органов местного самоуправления в решении тех вопросов, которые относятся к вопросам местного значения, что видится весьма актуальным для Российской Федерации в плане использования практики формирования надзорных механизмов, позволяющих обеспечить подконтрольность нижнего уровня публичной власти как обществу, так и государству (Chikhladze, 2005).
Такая система создана и в Великобритании (Yezhevskiy, 2005, Kemp, 2007), несмотря на институциональную отделенность местного самоуправления от государственной власти и возможность его обособленного функционирования. Признается право на осуществление самостоятельных действий по решению вопросов местного значения и во Франции, где сложился особый тип местного самоуправления, который именуется «общинной моделью» (Rethinking Local Government, 2014, Control over the activities, 1994:104). Так называемая общинная модель организации муниципальной власти предполагает, что основным субъектом местного самоуправления является местное сообщество (или территориальный публичный коллектив) (Timofeyev, 2013:14-20, Balancing Democracy, 2008). Именно местное сообщество обладает правом на решение всего комплекса вопросов местного значения, включая вопросы контроля деятельности органов местного самоуправления (Dollery, Robotti, 2008, Fenenko, 2004). Общинное самоуправление при этом становится частью единой системы публичного управления, что позволяет территориальному публичному коллективу не только регламентировать определенную часть публичных вопросов (так называемых местных нужд), но и принимать участие в решении вопросов государственного значения. В ФРГ такой тип местного самоуправления называют смешанным, иногда - постобщинной моделью местного самоуправления.
Концептуально особенность такой модели муниципального управления заключается в том, что право на местное самоуправление перестает быть связанным напрямую с населенной территорией (корпоративная модель) или местным сообществом (территориальным публичным коллективом), но рассматривается как один из принципов правового государства, заключающийся, с одной стороны, в децентрализации власти в государстве (реализация принципа разделения властей «по вертикали»), а с другой стороны, обеспечивающий каждому жителю возможность реализовать принадлежащее ему право на непосредственное управление делами общества и государства (Gritsenko, 2001). При этом контрольные механизмы в построении такой модели также играют ключевую роль.
В Российской Федерации в последние годы периодически проводятся реформы контрольно-надзорной системы в Российской Федерации, цель которых, по всей видимости, заключается в том, чтобы достичь такого уровня организации контроля в различных сферах жизнедеятельности общества, который бы в достаточной мере удовлетворял потребностям динамического развития институтов гражданского общества, формирования эффективных социальной и экономической систем, демократического и правового государства (Klimanova, 2012:51-58, Byalkina, 2016). Следует признать, что достичь этой цели пока не удалось. Поэтому по-прежнему перед государством стоит задача кардинально усовершенствовать систему контроля (надзора) как функцию органов публичной власти, и поэтому уже достаточно давно начатая правовая реформа в этой сфере, несомненно, будет продолжаться. Кроме того, как представляется, в контексте развития гражданского общества и открытого государства необходимо развитие и форм общественного контроля, отсутствие которого создает у субъектов публично-властной деятельности ощущение «вседозволенности» и неизбежно ведет к снижению эффективности работы публичной власти. Муниципальный публичный контроль в рамках этой системы публично-государственного контроля должен быть ориентирован, в том числе и внутрисистемно, то есть направлен на определение недостатков в работе самих органов и должностных лиц местного самоуправления, препятствующих повышению качества управления и деятельности организаций. В итоге муниципальный публичный контроль должен способствовать более безопасному для граждан проведению работ и оказанию услуг физическими и юридическими лицами.
В отечественной и зарубежной науке достаточно полно исследованы основы отдельных видов публичного контроля, их происхождения и прочее, что является существенным для юридического анализа этой проблематики. Встраивание муниципального контроля в общую систему публичного контроля является сложным явлением и рассчитано на долгосрочную перспективу. Отдельные теоретические и практические аспекты этого вопроса и сейчас требуют глубокого аналитического осмысления и научно-системного обобщения.
Проведение мероприятий по осуществлению контрольно-надзорной деятельности на уровне местного самоуправления должно иметь содержательное научное обоснование и теоретический фундамент, чтобы в совокупности решить важнейшую задачу -- превратить муниципальный публичный контроль в эффективный инструмент соблюдения обязательных требований законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне. Западная практика различается в данном вопросе. Так, как отмечают исследователи, в британской литературе взаимоотношения центральных и местных властей определяются «концепцией взаимозависимости». Р.А.В. Роде указывает на то, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Поскольку в настоящее время центральное правительство, как правило, не способно всецело контролировать местное управление, оно строит отношения с последним на основе переговоров, компромисса и обмена информацией (Lapshina, 2006:34).
Правительство контролирует парламент и в силу этого в состоянии добиться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные советы, в свою очередь, обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми ресурсами, собственной компетенцией, закрепленной за ними законодательством. В итоге не только местные органы публичной власти оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.п.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах (Lapshina, 2006:34). В целом в британской доктрине выделяется три формы местного публичного контроля: финансовый контроль, общественный контроль и административный контроль.
Финансовый контроль осуществляется в форме внутреннего контроля -- он реализуется финансовым комитетом (структурным подразделением) совета (напомним, подразделением, состоящим исключительно из депутатов), который оценивает потребности каждого структурного подразделения в системе исполнительной власти в расходах, -- и внешнего финансового контроля, осуществляемого Национальной ревизионной комиссией (National Audit Office) и специальными контролерами -- омбудсменами (ombudsman), которые вправе провести общий аудит муниципального образования (здесь мы видим еще одну параллель -- с аудиторской проверкой корпораций).