Общественный контроль предполагает право любого жителя муниципального образования оспорить любое расходование средств из бюджета муниципального образования. Для того чтобы такая возможность была реальной, представительный орган муниципального образования обязан официально публиковать, в том числе в электронном виде, всю финансовую отчетность, включая декларации о доходах и расходах, расчете муниципального налога и т.д., заполняемые по формам, установленным центральным правительством. При поступлении соответствующего обращения в совет, последний формирует ревизионную комиссию, которая проверяет законность и обоснованность соответствующих расходов. В случае несогласия с выводами ревизионной комиссии, жители могут обратиться в суд. Административный контроль носит как предварительный характер, так и последующий. Предварительный состоит в использовании принципа контрасигнатуры и выражается в том, что органы местного самоуправления обязаны получить предварительное одобрение профильного министра центрального правительства по предлагаемым формам решения того или иного вопроса местного значения. Так, предварительного одобрения требуют планы территориального развития муниципального образования, проекты застройки территории, реализация инвестиционных программ и проектов, внесение изменений в структуру органов местного самоуправления, сделки с землей (в которых муниципальное образование выступает одной из сторон) и т.д. Последующий -- это контроль со стороны правоохранительных органов за законностью действий и решений тех или иных лиц.
Во Франции традиционно публичный контроль осуществляют представители государства в регионах и департаментах -- префекты. До реформы 1982 года во Франции именно префекты возглавляли и регионы, и департаменты. На сегодняшний день основная функция префекта -- публичный надзор, обеспечение единства Французской Республики и равенства всех перед законом. Префект проверяет соответствие законам Республики всех действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления регионов и департаментов. Префект может потребовать внести изменения в муниципальный правовой акт, если он считает, что принятое решение противоречит закону. В случае отказа органа местного самоуправления внести изменения в свое решение, префект вправе обратиться в административный суд с иском об отмене решения. Помимо контроля со стороны префектов в рамках общинной модели существует также финансовый контроль. С этой целью в каждом регионе создается финансовый контрольный совет (Chambre rйgionale des comptes), подчиненный Национальному суду (Cour des Comptes); члены финансового контрольного совета имеют статус судей, хотя большая часть их деятельности -- аудиторская. Они оценивают корректность текущей финансовой деятельности муниципальных образований; направляют заключение префекту на проект местного бюджета, в частности по вопросам соблюдения процедуры его принятия, выполнения принципа сбалансированности и не выхода за пределы максимального объема кредитных обязательств. В случае, если заключение финансового контрольного совета по проекту местного бюджета отрицательно, префект вправе своим решением отменить принятый советом и утвердить новый местный бюджет (если представительный орган муниципального образования отказывается привести свой акт о бюджете в соответствие с требованиями, исходящими от финансового контрольного совета).
Третья форма контроля -- внутримуниципальный контроль. Он состоит в том, что региональные советы контролируют деятельность органов местной власти коммун и департаментов (за исключением самых малых коммун, в которые направляют своих представителей региональные отделения Министерства экономики и финансов) и частных организаций, получивших государственное или муниципальное финансирование.
Законодательство ФРГ допускает осуществление публичного надзора только в рамках надлежащей, т.е. установленной законом процедуры и только в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами. При этом целями такой надзорной деятельности является исключительно обеспечение соблюдения органами и должностными лицами местного самоуправления законов и подзаконных актов, т.е. контроль законности. Однако и так называемый административный контроль (т.е. контроль, предполагающий проверку не только законности, но и эффективности, целесообразности совершаемых действий и принимаемых решений) в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления также может осуществляться -- прежде всего, в рамках государственных полномочий, выполнение которых делегируется органам местного самоуправления, и в ряде иных случаев. При этом должен соблюдаться принцип пропорциональности вмешательства, то есть степень административного вмешательства контролирующего государственного органа должна быть адекватна степени важности интересов, которые оно (вмешательство) намерено обеспечить.
В местных публичных делах, которые являются обязательными функциями местных органов власти (Pflichtaufgaben), государственная власть вправе осуществлять оба вида контроля, в то время как в случае решения вопросов, самостоятельно принятых органами местного самоуправления к своему ведению (freiwillige Aufgaben), муниципалитеты обладают широкой дискреционной властью с ограниченными возможностями контроля со стороны государства -- применяется только контроль законности. В процессе же осуществления отдельных государственных полномочий (vom Staat zugewiesene Aufgaben) местная публичная власть, по сути, выступает в качестве местной государственной власти, и в этом качестве она напрямую подчинена государству, действуя в соответствии с предписаниями, входящими от представителей государственных органов, и под их прямым контролем. Контроль законности действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления в основном осуществляется через систему органов министерства внутренних дел. Административный контроль -- через систему отраслевых органов исполнительной власти.
Муниципальный контроль как форма публичного контроля в российской федерации
Обобщая рассмотренные выше вопросы контроля местной публичной власти в странах Западной Европы, нельзя не указать на то, что анализ приводит к однозначному выводу о том, что важнейшим и необходимым условием эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления в рамках любой модели -- корпоративной, общинной, смешанной -- является гарантированность его прав. Под гарантиями, как известно, понимаются те средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление того или иного права, возможности его реализации. Таким образом, система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая действующим законодательством, включает совокупность всех условий и средств, которые обеспечивают реализацию и правовую защиту местного самоуправления в странах Западной Европы. В каком-то смысле можно говорить о том, что наиболее общим условием существования местного самоуправления в странах Европы является та экономическая и политическая среда, которая возникает в каждом конкретном государстве и воздействует на реализацию власти на местном уровне. Однако, рассматривая вопрос о гарантиях в собственно юридическом ключе, можно говорить о более конкретных механизмах, посредством которых местное самоуправление обеспечивается. То есть применительно к нашей стране признание муниципального контроля одной из форм публичного общегосударственного контроля порождает ряд серьезных вопросов, решение которых является актуальной задачей муниципального права. Несомненно, что муниципальный контроль как форма публичного контроля должен обладать такими специфическими признаками как правовой характер, императивный и обязательный характер, право контрольных органов вмешиваться в деятельность подконтрольных органов, возможность властного принуждения. Однако очевидно, что аппаратом властного принуждения может обладать только государство (Sovremennyye ргоЫету organizatsii, 2014). И, как известно, местное самоуправление в Российской Федерации отделено от государства, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти согласно положениям ст. 12 Конституции Российской Федерации (Pavlushkin, 2008:132). Откуда же тогда появится возможность «властного принуждения»?
Так, одной из форм публичного контроля является муниципальный земельный контроль. Согласно 72. Земельного кодекса Российской Федерации земельный контроль может быть и муниципальным -- это деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.
При этом данный публичный контроль осуществляется посредством проведения проверок должностными лицами органов местного самоуправления, однако в случае, если они выявляют нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, то, согласно указанной статье Земельного кодекса они составляют акт проверки и в этом акте они лишь отражают информацию о наличии признаков выявленного нарушения. Далее копия указанного акта направляется в орган государственного земельного надзора, который согласно ч. 6 ст. 72 Земельного кодекса рассматривает указанный акт и принимает решение о возбуждении дела об административном правонарушении (или об отказе в возбуждении дела) об административном правонарушении и направляет копию принятого решения в орган местного самоуправления. При этом порядок взаимодействия органов государственного земельного надзора с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, устанавливается Правительством Российской Федерации. То есть, в сущности, муниципальный земельный контроль представляет собой деятельность по формальной и субъективной оценке соблюдения различными субъектами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации. Иными словами, это деятельность, заключающаяся в наблюдении за использованием земельных участков, сочетающаяся с возможностью инициирования процедуры привлечения к публичной ответственности за нарушение законодательства. Но само решение о привлечении к публичной (обычно -- административной) ответственности принимает только и исключительно уполномоченный орган государственной власти.
Поэтому, с одной стороны, понятно, что при создании единой системы публичного контроля, ее творцы прорабатывали механизм децентрализации и контрольные функции органов местного самоуправления выступили одним из его элементов. С другой стороны, при таком подходе крайне сложно сбалансировать соотношение государственного и муниципального контроля так, чтобы последний осуществлялся бы лишь в сферах, имеющих прямое отношение к вопросам местного значения или отдельным делегированным государственным полномочиям. Типичный пример -- зачастую органы государственной власти требуют от органов и должностных лиц местного самоуправления осуществления контрольной деятельности по вопросам, не относящимся к сфере ведения местного самоуправления, по сути, «используя» перечень вопросов местного значения в интересах решения сугубо государственных задач. Так, предметом проверок муниципального земельного контроля нередко определяется «соответствие выполнения работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации и наличие выданного разрешения на строительство». Очевидно, что в таком случае речь идет уже вовсе не о публичном земельном, а о публичном строительном надзоре. Но строительный надзор может быть только государственным и никак не муниципальным. Государственный строительный надзор, предметом которого является исполнение градостроительных норм и правил, и муниципальный земельный контроль, предметом которого является соблюдение норм земельного законодательства, отличны друг от друга по своей правовой природе, поскольку основаны на нормах разных отраслей права, не совпадающих по предметам регулирования. У каждого из них -- собственные принципы, а также особый круг субъектов и объектов правового регулирования. Так, государственный строительный надзор основан на положениях градостроительного законодательства, особым субъектом градостроительных отношений выступает застройщик, в то время как государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль основаны на нормах земельного права и субъектом правоотношений здесь являются собственники и обладатели иных прав на землю. Данный подход подтверждается и нормами особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -- КоАП), которые устанавливают ответственность за нарушение специальных правил и требований, закрепленных в отраслевых федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах. В частности, вопросы административной ответственности за правонарушения, допущенные в процессе строительства, а равно строительные работы, выполненные без разрешения на строительство, регулируются главой 9 КоАП «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике». В то же время земельные правонарушения, с учетом своей правовой специфики, совмещающей режим охраны права собственности на землю и охрану земли как природного объекта, урегулированы главой 7 КоАП -- «Административные правонарушения в области охраны собственности» и главой 8 КоАП -- «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования». Таким образом, соответствие выполнения работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации и наличие выданного разрешения на строительство не может быть предметом проверок муниципального земельного контроля, эти вопросы являются исключительно предметом государственного строительного надзора. Причем, нельзя не отметить, что в сфере, урегулированной нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -- ГрК), она является ничем иным как обязанностью органов государственного строительного надзора, поскольку данные обязанности прямо перечислены в нормах ст. 54 ГрК. Указанный надзор осуществляется в форме федерального и региональных надзоров. В силу специфики публично-правовых отношений обязанность одного государственного органа не может являться правом другого государственного органа. Что же касается органов местного самоуправления и их должностных лиц, то они, в силу положений ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти и, таким образом, государственными функциями (и вытекающими из этих функций полномочиями, то есть правами и обязанностями) не обладают даже в принципе. Более того, такого рода деятельность не может быть даже правом указанных органов при осуществлении муниципального земельного контроля: поскольку к вопросам местного значения не отнесено законодательством осуществление надзора или контроля в процессе строительства, следовательно, эта функция не входит в компетенцию местной публичной власти, то есть не порождает ни публичных прав, ни публичных обязанностей органов или должностных лиц местного самоуправления (Markvart, 2015).
Речь в рассматриваемом случае идет об административно-правовом регулировании, предметом которого, как известно, являются общественные отношения в области государственного управления. И здесь на первый план поставлены интересы именно государства в связи с реализацией им управленческой и иных своих функций. Не случайно, выдающиеся ученые- специалисты в области административного права включали в его предмет так называемое внутреннее управление, т.е. деятельность государства, направленную на поддержание необходимого уровня безопасности граждан, а также иную государственную деятельность, имеющую целью путем повседневной управленческой деятельности создание условий для общественного прогресса (благосостояния), в т.ч. развитие промышленности и сельского хозяйства, образование, санитарию, просвещение и духовное развитие граждан в широком смысле данного слова и многое другое (Fat'yanov, 2016:12).
Дело об административном правонарушении должно быть возбуждено должностным лицом государства, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, при наличии хотя бы одного из признаков административного правонарушения, в том числе:
- непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
- поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов (органов местного самоуправления, от общественных объединений) материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
- сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
По общему правилу, должностные лица, наделенные правом рассматривать дела об административном правонарушениях, обладают всеми полномочиями в данной сфере, предусмотренной нормами КоАП. Иное толкование означало бы необоснованное освобождение от исполнения требований законодательства в строительной сфере конкретного круга лиц, что не соответствует принципу правовой определенности. Таким образом, осуществление государственного строительного надзора является исключительно государственной функцией, заключающейся в создании системы проверок соблюдения закона в процессе строительства с возможностью привлечения к юридической (административной, в том числе) ответственности за нарушение законодательства.