Природа внеплановых проверок
В настоящей работе показано, что понятие внеплановой проверки включает три принципиально отличных друг от друга инструмента государственной политики. Понимание этого представляется существенным для определения непосредственного потребителя регулирования. Данные показывают, что наименьших успехов в таргетировании числа проверок удается добиться в сфере проверок по предписаниям правительства и президента. Несмотря на общее снижение количества контрольно-надзорных мероприятий и активную деятельность по реформированию всей системы государственного регулирования, доля таких проверок не только не падает, но растет. Очевидно, что подобный тип проверок является наиболее востребованным государством инструментом реагирования на общественно значимые происшествия.
В то же время выделение среди внеплановых КНМ проверок по исполнению предписаний позволяет корректно отображать связь между плановыми инспекциями, находящимися в фокусе проводимой реформы, и значительным количеством внеплановых мероприятий. В итоге в среднем три из десяти внеплановых КНМ, проводимых в стране, инициируются высшим руководством и нацелены на определенные отрасли экономики, четыре из десяти призваны зафиксировать устранение нарушений, и только две из десяти являются ответом на прямой запрос граждан. Рост доли инспекций, инициированных правительством и президентом, входит в противоречие с обозначенной целью реформы.
«Регуляторная гильотина»
Понимание тесной связи плановых проверок и большой части внеплановых позволяет лучше оценить важность реформирования первичного звена регулирования -- обязательных требований. При характерном для российской системы регулирования фокусе на соблюдении формальных правил [Blanc, 2012] избыточность обязательных требований не вызывает споров ни в научном сообществе [Голодникова и др., 2018; Добролюбова и др., 2017; Кнутов, 2015; Любимов и др., 2019; Плаксин и др., 2020], ни в правительстве «План мероприятий (“дорожная карта”) по реализации механизма “регуляторной гильотины”» (утвержден Правительством РФ 29.05.2019 № 4714п-П36).. Избыточность, низкое качество и неактуальность требований являются причинами высокого процента обнаружения нарушений Скугаревский Д. Как отрегулировать регулирование // Ведомости. 2019. 16 января. https:// www.vedomosti.ru/opinion/articles/2019/01/16/791632-regulirovanie.. Нерелевантные требования увеличивают вероятность выявления нерелевантных нарушений. При оценке издержек регулирования следует учитывать, что проверки в России устроены таким образом, что потенциальная продолжительность длящейся проверки практически не ограничена.
Оценка издержек организации (административного давления)
Существующие сегодня оценки административного давления на предприятия [Алехнович, Анучин, 2021; Вякина, 2019; Добролюбова и др., 2017; Плаксин, Семенов, 2015; Скугаревский и др., 2016; Южаков и др., 2020] См. также данные соцопроса «Мнение собственников и руководителей высшего звена предприятий об административной среде в Российской Федерации». http://doklad.ombudsmanbiz. ru/2020/5.pdf. в разной степени игнорируют два обстоятельства.
Первое. Большинство проверок сосредоточены на объектах производства, а не на организации как юридическом лице или индивидуальном предпринимателе. Если не учитывать уровень пространственной распределенности структуры предприятия, оценка административного давления будет смещенной. Представляется существенным различение двух ситуаций: (1) предприятие с одним производственным объектом проверяется три раза, (2) организация с тремя объектами тоже проверяется три раза. Для предприятия уровень административной нагрузки идентичен, но с учетом числа производственных объектов издержки первой фирмы в три раза выше. Более того, следует по-разному оценивать проведение за один и тот же период трех проверок организации с одним хозяйственным объектом и трех проверок в отношении фирмы с тремя хозяйственными объектами. В первом случае возможно избыточное внимание со стороны КНО к деятельности организации; во втором -- ситуация представляется регулярным событием.
Вторым важным обстоятельством является неучет длящегося характера взаимодействия между контрольно-надзорным органом и проверяемой организацией. Это приводит к систематической недооценке административных издержек: с большой долей вероятности каждая проверка повлечет за собой дополнительное КНМ.
Литература
1. Алехнович А. О., Анучин Л. Л. Оценка и корректировка правоприменительной практики контрольных и надзорных органов: индекс административного давления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2021. № 1. С. 7-29.
2. Артеменко Е. А. «Регуляторная гильотина»: анализ проектов новых структур нормативного регулирования // Вопросы государственного и муниципального управления. 2021. № 1. С. 30-55.
3. Вякина И. В. Оценка качества деловой среды через восприятие бизнеса в рамках проводимой реформы контрольно-надзорной деятельности государства // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2019. Т. 10. № 1. С. 84-98.
4. Голодникова А. Е., Ефремов А. А., Соболь Д. В., Цыганков Д. Б., Шклярук М. С. Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего. М.: Центр стратегических разработок ВШЭ, 2018.
5. Голодникова А. Е., Ефремов А. А., Цыганков Д. Б. Под знаком «регуляторной гильотины»: как разорвать замкнутый круг дерегулирования и ре-регулирования? // Закон. 2021. № 2. С. 105-117.
6. Добролюбова Е. И., Зыбуновская Н. В., Покида А. Н., Южаков В. Н. Оценка влияния государственного контроля (надзора) на деятельность хозяйствующих субъектов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 2. С. 7-25.
7. Зырянов С. М., Калмыкова А. В. Подходы к оценке эффективности деятельности контрольно-надзорных органов по предупреждению нарушений обязательных требований // Вопросы государственного и муниципального управления. 2019. № 3. С. 31-66.
8. Кнутов А. В. Обязательные требования к хозяйственной деятельности в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 1. С. 104-123.
9. Кнутов А. В., Синятуллина Л. Х. Полномочия федеральных органов исполнительной власти: Количественный анализ и классификация // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. № 1. С. 109-125.
10. Кучаков Р К., Кузнецова Д. А., Кудрявцев В. Е., Титаев К. Д., Скугаревский Д. А. Контроль и надзор в 2019 г. Новое и неизвестное в ожидании реформы: аналитический отчет. СПб.: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2019. https://inspections.enforce.spb.ru/2019/.
11. Любимов Ю. С., Новак Д. В., Цыганков Д. Б., Нестеренко А. К., Варварин А. В., Ибрагимов Р С., Жаркова О. А., Москвитин О. А., Верле Е. С. «Регуляторная гильотина» // Закон. 2019. № 2. С. 20-36.
12. Масленникова Е., Добролюбова Е., Южаков В. Статистика и социология результатов контрольно-надзорной деятельности // Экономическая политика. 2020. Т. 15. № 1. С. 90-107.
13. Павлов П. Н. Экономические факторы нормотворческой активности в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2019. № 2. С. 39-70.
14. Плаксин С. М., Абузярова И. А., Кашанин А. В., Кнутов А. В., Полесский Е. А., Са- каев А. Ш., Семенов С. В., Синятуллина Л. Х., Синятуллин Р Х., Чаплинский А. В., Шабала Ю. И. Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в Российской Федерации: аналитический доклад-2019. М.: ВШЭ, 2020. https://knd.ac.gov.ru/wp- content/uploads/2020/07/dokladKND-2019.pdf.
15. Плаксин С. М., Семенов С. В. Количественный анализ деятельности надзорных органов в Российской Федерации в 2011-2014 гг. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3. С. 121-144.
16. Скугаревский Д. А., Титаев К. Д., Кудрявцев В. Е. Влияние плановых проверок на деятельность организаций. СПб.: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2016.
17. Южаков В. Н., Добролюбова Е. И., Покида А. Н., Зыбуновская Н. В. Оценка результативности государственного контроля с позиции бизнеса: ключевые тенденции // Вопросы государственного и муниципального управления. 2020. № 2. С. 32-53.
18. Южаков В. Н., Добролюбова Е. И., Покида А. Н., Зыбуновская Н. В. Результативность и эффективность контрольно-надзорной деятельности государства: мнение бизнеса и граждан. М.: Дело, РАНХиГС, 2021.
19. Южаков В. Н., Добролюбова Е. И., Покида А. Н., Зыбуновская Н. В. Реформа контрольно-надзорной деятельности государства: оценка с позиции граждан // Вопросы государственного и муниципального управления. 2019. № 2. С. 71-92.
20. Blanc F Moving Away from Total Control in Former Communist Countries--the RRR in Inspections, and Lessons Learned from Reforming Them // European Journal of Risk Regulation. 2012. Vol. 3. No 3. P. 327-341.
21. Dechenaux E., Samuel A. Announced vs. Surprise Inspections with Tipping-Off // European Journal of Political Economy. 2014. Vol. 34(C). P. 167-183.
22. Feinstein J. An Econometric Analysis of Income Tax Evasion and Its Detection // The RAND Journal of Economics. 1991. Vol. 22. No 1. P. 14-35.
23. Feinstein J. The Safety Regulation of U.S. Nuclear Power Plants: Violations, Inspections, and Abnormal Occurrences // Journal of Political Economy. 1989. Vol. 97. No 1. P. 115-154.
24. Gray W., Jones C. Longitudinal Patterns of Compliance with Occupational Safety and Health Administration Health and Safety Regulations in the Manufacturing Sector // The Journal of Human Resources. 1991. Vol. 26. No 4. P. 623-653.
25. Jin G. Z., Lee J. A Tale of Repetition: Lessons from Florida Restaurant Inspections // The Journal of Law and Economics. 2018. Vol. 61. No 1. P. 159-188.
26. Jin G. Z., Lee J. Inspection Technology, Detection, and Compliance: Evidence from Florida Restaurant Inspections // The RAND Journal of Economics. 2014. Vol. 45. No 4. P. 885917.
27. Ko K., Mendeloff J., Gray W The Role of Inspection Sequence in Compliance with the US Occupational Safety and Health Administration's (OSHA) Standards: Interpretations and Implications // Regulation & Governance. 2010. Vol. 4. No 1. P. 48-70.
28. Makofske M. P Inspection Regimes and Regulatory Compliance: How Important Is the Element of Surprise? // Economics Letters. 2019. Vol. 177. P. 30-34.
29. Paneyakh E. Faking Performance Together: Systems of Performance Evaluation in Russian Enforcement Agencies and Production of Bias and Privilege // Post-Soviet Affairs. 2014. Vol. 30. No 2-3. P. 115-136.
30. Trucks H. An Assessment of the Effectiveness of Unannounced Safety Inspections Versus Announced Inspections in Academic Research Laboratories That Utilize Biological Hazards. Theses and Dissertations--Public Health. 2017. https://uknowledge.uky.edu/cph_ etds/177.
31. Weil D. Assessing OSHA Performance: New Evidence from the Construction Industry // Journal of Policy Analysis and Management. 2001. Vol. 20. No 4. P. 651-674.
32. Weil D. If OSHA Is So Bad, Why Is Compliance So Good? // The RAND Journal of Economics. 1996. Vol. 27. No 3. P. 618-640.
References
1. Alekhnovich A. O., Anuchin L. L. Otsenka i korrektirovka pravoprimenitel'noy praktiki kontrol'nykh i nadzornykh organov: indeks administrativnogo davleniya [Evaluation and Adjustment of the Law Enforcement Practice of State Control and Supervision Bodies: Administrative Pressure Index]. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya [Public Administration Issues], 2021, no. 1, pp. 7-29. (In Russ.)
2. Artemenko E. A. “Regulyatornaya gilotina”: analiz proektov novykh struktur normativ- nogo regulirovaniya [“Regulatory Guillotine”: Project Analysis of New Regulatory Structures]. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya [Public Administration Issues], 2021, no. 1, pp. 30-55. (In Russ.)
3. Vyakina I. V. Otsenka kachestva delovoy sredy cherez vospriyatie biznesa v ramkakh provodimoy reformy kontrol'no-nadzornoy deyatel'nosti gosudarstva [Evaluation of the Business Environment Quality Through the Perception of Business as Part of the Ongoing Reform of the State Supervisory Oversight Reform]. MIR (Modernizatsiya. Innova- tsii. Razvitie) [MIR (Modernization. Innovation. Research)], 2019, vol. 10, no. 1, pp. 84-98. DOI:10.18184/2079-4665.2019.10.1.84-98. (In Russ.)
4. Golodnikova A. E., Efremov A. A., Sobol D. V., Tsygankov D. B., Shklyaruk M. S. Regulyatornaya politika v Rossii: osnovnye tendentsii i arkhitektura budushchego [Regulatory Policy in Russia: Main Trends and Architecture of the Future]. Moscow, HSE Center for Strategic Research, 2018. (In Russ.)
5. Golodnikova A. E., Efremov A. A., Tsygankov D. B. Pod znakom “regulyatornoy gilotiny”: kak razorvat' zamknutyy krug deregulirovaniya i re-regulirovaniya? [Under Sign of “Regulatory Guillotine”: How to Brake Vicious Circle of Deregulation and Reregulation?]. Zakon [Law], 2021, no. 2, pp. 105-117. (In Russ.)
6. Dobrolyubova E. I., Zybunovskaya N. V., Pokida A. N., Yuzhakov V. N. Otsenka vliyaniya gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) na deyatel'nost' khozyaystvuyushchikh sub'ektov [Evaluating Impact of Enforcement and Inspections on Business Activity]. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya [Public Administration Issues], 2017, no. 2, pp. 7-25. (In Russ.)
7. Zyryanov S. M., Kalmykova A. V. Podkhody k otsenke effektivnosti deyatel'nosti kontrol' no-nadzornykh organov po preduprezhdeniyu narusheniy obyazatel'nykh trebovaniy [Approaches to Assessing the Effectiveness of State Control Bodies (Surveillance) to Prevent Violations of Mandatory Requirements]. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya [Public Administration Issues], 2019, no. 3, pp. 31-66. (In Russ.)
8. Knutov A. V Obyazatel'nye trebovaniya k khozyaystvennoy deyatel'nosti v Rossii [Regulatory Requirements for Business Activities in Russia]. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya [Public Administration Issues], 2015, no. 1, pp. 104-123. (In Russ.)
9. Knutov A. V, Sinyatullina L. Kh. Polnomochiya federal'nykh organov ispolnitel'noy vlasti: kolichestvennyy analiz i klassifikatsiya [Federal Executive Bodies' Powers: Quantitative Analysis and Classification]. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya [Public Administration Issues], 2018, no. 1, pp. 109-125. (In Russ.)
10. Kuchakov R. K., Kuznetsova D. A., Kudryavtsev V E., Titaev K. D., Skugarevskiy D. A. Kontrol' i nadzor v 2019g. Novoe i neizvestnoe v ozhidanii reformy: analiticheskiy otchet [Russian Regulation in 2019 Under Uncertainty Ahead of Reform]. St. Petersburg: The Institute for the Rule of Law at the European University at St. Petersburg, 2019. https://inspections.enforce. spb.ru/2019/. (In Russ.)
11. Lyubimov Yu. S., Novak D. V, Tsygankov D. B., Nesterenko A. K., Varvarin A. V, Ibragimov R. S., Zharkova O. A., Moskvitin O. A., Verle E. S. “Regulyatornaya gilotina” [“Regulatory Guillotine”]. Zakon [Law], 2019, no. 2. pp. 20-36. (In Russ.)
12. Maslennikova E., Dobrolyubova E., Yuzhakov V. Statistika i sotsiologiya rezul'tatov kontrol'no-nadzornoy deyatel'nosti [Effectiveness of Control and Enforcement Activities in Selected Areas: Statistics and Sociology]. Ekonomicheskaya politika [Economic Policy], 2020, vol. 15, no. 1, pp. 90-107. DOI:10.18288/1994-5124-2020-1-90-107. (In Russ.)