Статья: Проверки в России: длящиеся проверки или непрерывный государственный надзор

Правовой контекст

Контрольно-надзорные органы обладают широким набором полномочий для проверки соблюдения обязательных требований. Федеральное законодательство описывает девять видов контрольно-надзорных мероприятий Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», ст. 56 (закон вступил в силу 01.07.2021). Предшествующий рамочный закон для сферы КНД -- от 26.12.2008 № 294-ФЗ (в ред. от 08.12.2020) -- не содержит перечня видов контрольно-надзорных мероприятий. http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_358750/.. Среди них наиболее распространены документарная проверка и выездная проверка. Предметом обоих видов проверок являются сведения, содержащиеся в документах организации и связанные с исполнением обязательных требований. В случае выездного контрольного мероприятия предмет проверки также составляет соответствие средств организации (используемых объектов, фондов, работников и т. п.) обязательным требованиям.

Как следует из названий КНМ, документарная проверка проходит в удаленном режиме и представляет собой истребование документов. Выездная проверка предполагает посещение инспектором организации по месту нахождения или ведения деятельности. Для многих органов власти по состоянию на 2019 год документарная и выездная проверки были единственными используемыми видами КНМ. Соотношение этих двух видов мероприятий в практике контрольно-надзорных органов существенно различается [Куча- ков и др., 2019]. В целом же в 2019 году 83% всех проверок, проведенных в рамках 294-ФЗ, были выездными Проверки всего финансово-экономического блока контрольно-надзорных органов выведены из-под действия 294-ФЗ. Для этих ведомств характерно доминирование документарных проверок..

И документарная, и выездная проверки могут проходить как планово, так и внепланово. Плановые проверки проводятся на основании согласованных с органами прокуратуры и утвержденных контрольно-надзорными органами ежегодных планов проверок. Именно оптимизация плановых проверок является основной целью внедрения рискориентированного подхода. В общем порядке плановые проверки должны проходить не чаще чем один раз в три года. Частотность таких проверок определяется на основе использования категории риска организации / производственного объекта Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 (ред. от 20.03.2021) «О применении рискориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_203819/.. Категория риска должна присваиваться государственным органом отдельно в рамках каждого реализуемого вида государственного контроля (надзора) на основании оценки тяжести потенциальных негативных последствий несоблюдения обязательных требований и вероятности подобного нарушения.

Выбор в качестве непосредственного объекта проверки между предприятием как организацией, осуществляющей хозяйственную деятельность, и используемыми тем же предприятием производственными объектами (зданиями, территориями и т. п.) зависит от профиля деятельности конкретного контрольно-надзорного органа и тесно связан с предпочитаемыми видами КНМ. Так, МЧС и Роспотребнадзор практически не проводят документарных проверок и в силу характера полномочий фокусируются на производственных объектах; в то же время Роструд и Роскомнадзор проводят сопоставимое количество выездных и документарных проверок и часто обращаются к деятельности головных организаций [Кучаков и др., 2019. Рис. 9].

Внеплановые проверки в отличие от плановых в гораздо меньшей степени включены в текущую реформу контрольнонадзорной деятельности. На внеплановые проверки фактически не распространяются рискориентированный подход и ряд иных ограничений при их проведении. Для организации подавляющего большинства внеплановых проверок государственным органам не требуется согласования с органами прокуратуры, хотя они и обязаны уведомить ее об их проведении путем внесения сведений в ЕРП. Из данных Единого реестра проверок следует, что в среднем на одну плановую проверку приходятся две с полови ной внеплановых. Правовые основания проведения внеплановых проверок представлены на рис. 1. Наиболее распространенные основания, согласно 294-ФЗ и отчетной форме «1-Контроль», следующие:

• истечение срока исполнения организацией предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требования (проверки по предписанию);

• мотивированное представление должностного лица контрольно-надзорного органа на основании обращений и заявлений граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц информации от органов государственной власти и местного самоуправления, а также средств массовой информации (проверки по обращениям) Внеплановые проверки, проводимые по данному основанию, требуют согласования с органами прокуратуры.;

• приказ руководителя контрольно-надзорного органа, изданный в соответствии с поручениями президента и правительства (проверки по поручению).

Источник: данные отчетности федеральных органов исполнительной власти по форме «1-Контроль». https://gasu.gov.ru/infopanel?id=11824

Рис. 1 Структура правовых оснований внеплановых проверок федерального уровня, 2011-2019 годы (%) Fig. 1 The Legal Basis of Surprise Inspections at Federal Level, 2011-2019 (%)

Важным правовым механизмом, объединяющим значительное число проверок, является предписание об устранении выявленного нарушения обязательных требований. Предписание -- один из возможных результатов проверки, как плановой, так и внеплановой. Если по итогам контрольно-надзорного мероприятия обнаружено нарушение обязательных требований, инспектор обязан вынести предписание об устранении выявленного нарушения и принять меры по контролю его устранения в установленный срок (вплоть до временной приостановки деятельности организации). Одной из форм контроля устранения нарушения является внеплановая проверка. Из рис. 1 следует, что от 38 до 50% всех внеплановых проверок в разные годы проходили на основании предписаний, выданных по результатам предшествующих проверок.

Кого проверяют в России

Экономическая специализация

Проведенный анализ данных ЕРП показывает, что контрольно-надзорные органы фокусируются на проверках организаций, ведущих деятельность в бюджетных секторах экономики: образовании, ЖКХ, здравоохранении (рис. 2). Школа или больница с учетом общего количества зарегистрированных организаций с соответствующим кодом Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД) имеют кратно более высокие шансы быть проверенными, чем предприятия сферы торговли.

Приоритетное внимание государства к бюджетным организациям выражается не только в непропорционально высокой доле проверок, но и более интенсивном регулировании по сравнению с частными [Павлов, 2019]. Одним из структурных факторов, определяющих эту диспропорцию, является нормативное закрепление категорий риска для объектов социальной инфраструктуры в рамках наиболее распространенных видов государственного надзора Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 (в ред. от 20.03.2021) «О применении рискориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_203819/.. Так, при осуществлении федерального пожарного надзора многим объектам социальной инфраструктуры присваивается высокая категория риска. В результате в 2019 году каждая третья организация, подвергшаяся плановой проверке, относилась к сфере образования [Кучаков и др., 2019]. В этом смысле принципы формирования плана проверок напрямую отражают приоритеты государственной политики в сфере безопасности.

Примечание. Названия разделов ОКВЭД сокращены и упрощены

Источники: данные плановых проверок, собранные сотрудниками Института проблем правоприменения по планам проверок, публиковавшихся ранее органами прокуратуры; данные внеплановых проверок Единого реестра проверок. https://proverki.gov.ru/portal; данные отраслевой принадлежности организаций Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей. https://www.nalog.gov.ru/rn77/service/egrip2/egrip_vzayim/.

Рис. 2 Распределение проверенных и зарегистрированных организаций по видам экономической деятельности, 2019 год (%) Fig. 2 The Distribution of Inspected vs. Registered Organizations by Industry Type, 2019 (%)

Форма собственности

Если плановые проверки проводят преимущественно в отношении бюджетных учреждений, то внепланово проверяются в основном коммерческие предприятия (рис. 3a, 3b). В среднем не менее 60% внепланово проверенных организаций являются коммерческими. Участником Реестра малого и среднего предпринимательства фактически может быть лишь коммерческая организация. Участие государства в учредительном капитале суммарно не может превышать 25% Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_52144/..

Источники: данные плановых проверок, собранные сотрудниками Института проблем правоприменения по планам проверок, публиковавшихся ранее органами прокуратуры; данные внеплановых проверок Единого реестра проверок. https://proverki.gov.ru/portal; данные о категории организаций Реестра субъектов малого и среднего предпринимательства. https://rmsp.nalog.ru/.

Fig. 3a The Percent of Small and Medium-Sized Enterprises Among Organizations Subjected to a Planned Inspection, 2016-2020 (%) Рис. 3а Доля малых и средних предприятий среди организаций, прошедших плановую проверку, 2016-2020 годы (%)

Источники: данные плановых проверок, собранные сотрудниками Института проблем правоприменения по планам проверок, публиковавшихся ранее органами прокуратуры; данные внеплановых проверок Единого реестра проверок. https://proverki.gov.ru/portal; данные о категории организаций Реестра субъектов малого и среднего предпринимательства. https://rmsp.nalog.ru/.

Рис. 3b Доля малых и средних предприятий среди организаций, прошедших внеплановую проверку, 2016-2020 годы (%) Fig. 3b The Percent of Small and Medium-Sized Enterprises Among Organizations Subjected to a Surprise Inspection, 2016-2020 (%)

Доля бюджетных учреждений среди внепланово проверенных организаций так же непропорционально велика, как и в случае плановых проверок.

Размер и территориальное распределение деятельности организации

Под территориальным распределением деятельности организации в настоящей работе понимается количество используемых производственных объектов: зданий, помещений, строений, территорий и т. д. Большинство проверок федерального уровня проводятся МЧС и Роспотребнадзором. Оба ведомства в качестве непосредственных объектов проверок выбирают производственные объекты. Количество используемых объектов и размер предприятия -- тесно связанные характеристики. Именно поэтому крупных экономических агентов проверяют значительно чаще (табл. 1).

Таблица 1

Наиболее часто проверяемые организации, 2019 год

Table 1 The Most Frequently Inspected Organizations, 2019

^a Учтены только проверки головных организаций (основного юридического лица). ^b Двойной счет (в силу специфики ведомственной отчетности наряду с адресом непосредственного объекта проверки, как правило, указывается адрес государственной регистрации).

Источник: данные Единого реестра проверок. https://proverki.gov.ru/portal.

С учетом значительной доли государства в российской экономике неудивительно, что половина из представленных организаций имеет государственное участие. На 10 из 369 552 проверенных в 2019 году предприятий пришлось 15 838 федеральных проверок, что составляет 4,2% их общего количества.