При двойном счете адресов из табл. 1 наглядно следует, что число используемых объектов напрямую соотносится с количеством проверок. Сам характер экономической деятельности представленных организаций -- крупный ретейл, логистика -- указывает на существенное территориальное распределение их деятельности. В целом в 2019 году 50% плановых и внеплановых проверок пришлись на 23,7% проверенных организаций, а 26,7% были проведены в отношении всего 5% организаций (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей).
Таким образом, можно сделать вывод о том, что контрольнонадзорные органы в России в основном проверяют бюджетные организации. Для значительной доли организаций категория риска устанавливается директивно. Планово проверяются преимущественно объекты социальной инфраструктуры, внепланово -- коммерческие предприятия. Проверки проходят на уровне используемого объекта, а не организации: чем больше объектов в хозяйственной деятельности использует организация, тем больше проверок в ее отношении будет проведено. Именно поэтому крупных экономических агентов, которые зачастую являются предприятиями с государственным участием, проверяют чаще.
Основные результаты
Одним из ключевых и наиболее востребованных инструментов в системе контрольно-надзорной деятельности является внеплановая проверка. Сейчас за этим понятием стоят существенно различные по правовой природе и управленческим задачам явления. В целом можно выделить как минимум три разных смысла, вкладываемых в это понятие: проверка как инструмент реагирования на чрезвычайной происшествие, как результат реакции на обращения и как продолжение предшествующих контрольных мероприятий.
Первое -- внеплановая проверка как инструмент неотложного реагирования. Внеплановые проверки по поручению правительства являются распространенным средством реагирования государства на кризисные ситуации. Доля таких проверок растет с начала реализации реформы. Так, в 2019 году 27% всех внеплановых проверок прошли на основании поручений Поручение заместителя председателя Правительства Российской Федерации Ю. И. Борисова от 29.01.2019 ЮБ-П4-628. https://base.garant.ru/72097542/. Пожар в детском лагере в Хабаровске произошел 23 июля 2019 года. Кудрявцев В., Кучаков Р., Скугаревский Д. Опыт против плана: почему повторяются трагедии в летних лагерях // РБК. 2019. 26 июля. https://www.rbc.ru/opinions/society/26/07/2019/5d389a729a79 472141c0e5d6. (к их числу относятся, например, волны проверок детских лагерей после пожара в хабаровском «Холдоми»18, 19 или массовые проверки торговых центров после трагедии в кемеровской «Зимней вишне» Пожар в торговом центре в Кемерове произошел 26 марта 2018 года.). К этой же категории следует отнести проверки, которые проводятся контрольно-надзорными органами по требованию органов прокуратуры, и часть мероприятий, осуществляемых прокуратурой в рамках общего надзора.
Основания подобных отраслевых рейдов небесспорны. С одной стороны, в них имплицитно присутствует ряд предположений о наличии: (1) однотипных, (2) одномоментных, (3) не выявленных ранее нарушений обязательных требований, допущенных в разных регионах страны организациями, имеющими схожую экономическую специализацию. С другой -- в проведении таких проверок очевидна политическая целесообразность, которая проявляется в виде показательной публичной позиции по резонансным общественным событиям. Так, количество внеплановых проверок МЧС в сфере торговли достигает максимального значения в 2018-м, в год трагедии в «Зимней вишне», -- 3977 проверок (для сравнения: в 2016-м проведено 2612 проверок, в 2017-м -- 2111, в 2019-м -- 3013 Класс ОКВЭД 47 «Торговля розничная, кроме торговли автотранспортными средствами и мотоциклами». Данные Единого государственного реестра юридических лиц.). Примечательно, что рост проверок торговых организаций происходит на фоне общего снижения числа проверок в 2018 году.
Второе -- внеплановая проверка как инструмент реакции на обращения. Такая внеплановая проверка представляет собой ответ уполномоченного органа на запрос граждан и наиболее близка к тому, что можно было бы ожидать от внепланового КНМ на уровне здравого смысла. Следует отметить, что контрольнонадзорные органы чаще удовлетворяют спрос на непосредственное регулирование со стороны государства в лице правительства, чем спрос со стороны граждан. В 2019 году 27% проверок прошли на основании поручений правительства или президента и только 21,7% были инициированы обращениями. Данные социологических опросов за 2018-2020 годы показывают, что только треть опрошенных граждан оценивают свой уровень защищенности от основных рисков (угроз) как достаточный Авторы опроса выделили десять основных рисков (угроз) охраняемым законам ценностям в подконтрольных сферах. Респондентам предлагалось оценить свой уровень защищенности по шкале от «очень низкий» до «очень высокий».. При этом, по данным опроса 2020 года, 44,9% респондентов из числа столкнувшихся за последние два года с подобными рисками на практике обратились в соответствующий контрольно-надзорный орган (22,1% выборочной совокупности) [Южаков и др., 2021]. Таким образом, складывается парадоксальная ситуация. С одной стороны, граждане постоянно испытывают чувство незащищенности и активно обращаются в контрольно-надзорные органы. C другой -- доля проверок по обращениям значительно меньше доли проверок по поручениям.
Третье -- внеплановая проверка как продолжение предшествующей проверки. В 2019 году из 655 189 внеплановых проверок федеральных органов исполнительной власти 238 520 были проведены по контролю исполнения предписаний. 36,4% всех внеплановых проверок -- продолжение предшествующих проверок.
Длящаяся проверка
Внеплановые проверки по исполнению предписаний вместе с первоначальной проверкой, по результатам которой было вынесено предписание, фактически представляют собой единую последовательность событий. Однажды выявленное нарушение требует n внеплановых проверок для контроля его устранения Согласно п. 21 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ (в ред. от 08.12.2020) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предметом внеплановой проверки, проводимой на основании истечения срока исполнения предписания, может являться только исполнение выданного предписания. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83079/.. Таким образом, формируются длящиеся проверки, которые обладают несколькими отличительными характеристиками:
• часть внеплановых проверок является эпизодами длящихся проверок и в этой роли столь же прогнозируемы, как и плановые проверки;
• количество связанных проверок, образующих длящиеся проверки, значительно Если предположить, что первым событием в такой последовательности стала плановая проверка, и использовать число 238 520 в качестве основания для оценки доли длящихся проверок, то число плановых проверок -- 337 135 в 2019 году -- можно увеличить по крайней мере на 70%.;
• выявленное нарушение в ходе одной проверки влечет за собой еще n проверок;
• взаимодействие между контрольно-надзорным органом и проверяемой организацией является длительным.
Рассмотрим реальное взаимодействие между контрольно-надзорным органом и проверяемым предприятием на примере крупного ретейлера «Магнит» двумя способами. На рис. 4 представлено общее число проверок, проведенных в отношении указанной организации.
Череда проверок, образующая единые последовательности, представлена на рис. 5. Это история взаимодействия петербургского отделения крупной коммерческой организации только с одним ведомством (МЧС). Можно отметить постоянный контакт контрольно-надзорного органа с поднадзорной организацией на уровне используемых объектов. По представленной структуре видно, что плановые проверки образуют волны одномоментно проходящих на разных объектах одной организации проверок. В большинстве случаев именно плановые проверки становятся начальным импульсом, порождающим последующие проверки.
Рис. 5 демонстрирует и то, как часто в результате проверок фиксируются нарушения. По данным «1-Контроль», в 2019 году в результате 80% плановых и 50% внеплановых проверок было выявлено хотя бы одно нарушение https://gasu.gov.ru/infopanel?id=11824.. В среднем в результате одной плановой проверки выявляется 4,1 нарушения обязательных требований, в результате внеплановой -- 2,9 Данные «1-Контроль», сумма нарушений по строкам: нарушение обязательных требований законодательства; несоответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям; невыполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля.. Более высокий показатель выявленных нарушений при плановой проверке на первый взгляд контринтуитивен и идет вразрез с мировой практикой [Dechenaux, Samuel, 2014; Makofske, 2019; Trucks, 2017]. Но концепция длящейся проверки позволяет дать этому факту объяснение. Значительная часть внеплановых проверок является одним из эпизодов длящейся проверки, как правило, следующим за плановой проверкой. Природа подобных нарушений различна. Если в результате первого эпизода (вероятно, плановой проверки) было выявлено фактическое нарушение обязательных требований, то в ходе второго эпизода (всегда внеплановой проверки) наиболее вероятным событием является неисполнение предписания об устранении ранее обнаруженного несоответствия. Поэтому процент нарушений в первом случае в среднем должен быть выше, чем во втором, поскольку мы вправе ожидать, что экономический агент в подавляющем большинстве случаев будет заинтересован в исполнении предписания. Если исключить из рассмотрения проверки по предписанию, уровни обнаружения нарушений обязательных требований у плановых и внеплановых проверок существенно различаться не будут.
Примечание. Использованы данные 273 проверок в отношении 130 объектов (уникальных адресов) ведения хозяйственной деятельности. Из выборки исключен юридический адрес организации. Если между точками отсутствует соединяющая линия, нарушения в ходе проверки не выявлены. Если обозначен временной интервал, регулятором выявлено как минимум одно нарушение. Начальная точка временного интервала -- дата проведения проверки, конечная -- наиболее удаленная дата исполнения предписания среди всех выявленных нарушений.
Источник: данные Единого реестра проверок. https://proverki.gov.ru/portal.
Рис. 5 Длящиеся проверки МЧС АО «Тандер» («Магнит») в Санкт-Петербурге, 2016-2020 годы Fig. 5 The Continuous Inspections of EMERCOM for JSC Tander (“Magnit”) in Saint Petersburg, 2016-2019
Сопоставляя рис. 4 и 5, можно отметить несколько существенных аспектов. Во-первых, неизбежный и длящийся характер взаимодействия между контрольно-надзорным органом и поднадзорной организацией на уровне производственных объектов. Во-вторых, вероятную обусловленность такого взаимодействия одними и теми же нарушениями. В-третьих, необходимость оценки эффективной стоимости выявления нарушения с учетом издержек от длящейся проверки. В-четвертых, искусственную дискретизацию непрерывного процесса: единая история взаимодействия разбивается на кажущиеся независимыми события.
Подводя итог, можно сказать, что под внеплановой проверкой понимаются несколько разных явлений. Посредством внеплановой проверки государство реагирует преимущественно на чрезвычайные происшествия и фиксирует устранение нарушений. Спрос на непосредственное государственное вмешательство в деятельность организаций удовлетворяется ведомствами чаще, чем спрос со стороны граждан. Во многих случаях внеплановая проверка является одним из эпизодов в последовательности КНМ в ответ на одно и то же нарушение, образуя длящиеся проверки. В силу специфики устройства системы регулирования в России нарушения обязательных требований фиксируются при большинстве проверок, но при плановой проверке вероятность обнаружения нарушений выше, чем при внеплановой. За каждой проверкой, по результатам которой было обнаружено нарушение, следует еще одна проверка, цель которой -- зафиксировать его устранение. Система контрольно-надзорной деятельности в России устроена таким образом, что контакт между государством и поднадзорной организацией может длиться практически непрерывно.
Дискуссия
Из предложенной автором настоящей статьи трактовки проверочной активности государственных органов возможны несколько следствий.
Ограничения рискориентированного подхода
Внедрение рискориентированного подхода в деятельность федеральных ведомств сопровождалось рядом правовых и организационных ограничений. В результате реформирования системы контрольно-надзорной деятельности структура проверочной активности в настоящий момент напрямую отражает приоритеты государственной политики в сфере безопасности. Представление о проверке как о последовательности событий, начинающейся с планового КНМ, позволяет углубить понимание ограничений процедур оценки риска.
Во-первых, по ряду причин оценка риска может распространяться только на плановые проверки. Таким образом, с самого начала две трети всех контрольно-надзорных мероприятий были фактически выведены из-под действия этой части реформы. Во- вторых, при избыточном регулировании и высоком проценте обнаружения нарушений плановая проверка в большинстве случаев неизбежно становится первым эпизодом длящейся проверки. Это делает бессмысленным таргетирование числа проверок. Более того, если допустить существование неформальной системы показателей эффективности в виде «палок» Проведение заданного руководством числа контрольно-надзорных мероприятий и выявление заданного количества нарушений. [Paneyakh, 2014], то заданная планка отчетности всегда может быть достигнута. В этом отношении установленный законодателем порог частотности плановых проверок, обусловленный категорией риска объекта, лишь частично способен выполнять функцию ограничения административного давления.