Таким образом, госслужащего можно привлечь к дисциплинарной ответственности за несовершение действий, входящих в круг его должностных обязанностей, или за совершение действий, не входящих в круг его должностных обязанностей, но нельзя привлечь к ответственности за действия, входящие в круг его должностных обязанностей, которые не привели к определенному результату. А из этого вытекает, что возложение Правительством РФ на глав регионов обязанности привлекать к дисциплинарной ответственности должностных лиц, которые не обеспечили роста доходов регионального бюджета или определенного уровня возмещения населением затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг, не соответствует законодательству.
Сложнее вопрос о допустимости привлечения должностных лиц регионов к дисциплинарной ответственности за несоблюдение требований бюджетного законодательства РФ, предусматривающих, в частности, нормативы расходов на содержание органов государственной власти, предельные значения дефицита, госдолга или объема заимствований субъекта РФ и т. п. Поскольку соблюдение федерального бюджетного законодательства входит в круг должностных обязанностей руководителей региональных финансовых органов, применение дисциплинарной ответственности за его несоблюдение оправдано. Однако руководители региональных финансовых органов могут отвечать лишь за показатели, фигурирующие в проекте бюджета на момент его представления в высший исполнительный орган власти субъекта РФ. Причем даже в этой ситуации вина руководителя регионального финансового органа в нарушении федеральных нормативов неочевидна, например, в случае, если такое нарушение обусловлено решениями главы региона или региональным законом. Тем меньше оснований привлекать руководителей региональных финансовых органов к ответственности за параметры утвержденного закона о бюджете, который принимается представительным органом.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что санкции за невыполнение условий соглашений о предоставлении дотаций юридически сомнительны и практически малоэффективны. На этом фоне вполне закономерно, что большое количество регионов нарушают соглашения. Как уже говорилось, в 2017 году таких регионов насчитывалось не менее двадцати восьми, а в 2018-м -- двадцати (данных за 2019 год пока нет). Однако думается, что такое положение объясняется не столько несовершенством формулировок санкций или других условий соглашений о предоставлении дотаций, сколько порочностью самой идеи их заключения с большинством регионов. В сущности, начиная с 2017 года соглашения о предоставлении дотаций являют собой упрощенный вариант внешнего управления региональными бюджетами, вводимого при отсутствии со стороны региональных властей существенных нарушений, создающих угрозу невыполнения их обязательств перед населением и бюджетополучателями. При этом возможность возникновения такой угрозы в федеративном государстве и необходимость принятия мер по ее устранению давно сознается федеральным законодателем.
Еще в 2004 году в Бюджетный кодекс была включена глава 19.1, предусматривающая возможность передачи федеральным органам бюджетных полномочий органов власти субъекта РФ при наличии признаков его неплатежеспособности, то есть в случае, если просроченная задолженность по исполнению долговых и/или бюджетных обязательств субъекта РФ превышает 30% объема его собственных доходов. Указанная глава БК предполагает существенные ограничения прав регионов, в том числе передачу временной финансовой администрации права разработки проекта, утверждения (при оппозиции регионального представительного органа) и контроля за исполнением закона о региональном бюджете. Вместе с тем первоначальная редакция этой главы БК содержала и нормы, направленные на защиту прав неплатежеспособных регионов. В частности, ею была предусмотрена необходимость проверки факта выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта РФ до признания его неплатежеспособным, а также утверждения решения о введении в субъекте РФ временной финансовой администрации и плана восстановления его платежеспособности Верховным судом РФ. Участие суда в рассмотрении плана восстановления платежеспособности задумывалось с целью исключить диктат временной финансовой администрации в определении условий плана [Золотарева, 2004]. Однако в 2019 году в главу 19.1 были внесены изменения См. Федеральный закон от 02.08.2019 № 307-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений»., которые фактически свели на нет предусмотренные первоначальной редакцией этой главы гарантии прав регионов. По действующей редакции ст. 168.4 БК субъект РФ обязан заключить с Минфином соглашение о мерах по восстановлению платежеспособности, условия которого устанавливаются Правительством РФ в одностороннем порядке, в случае если просроченная задолженность по исполнению долговых и/или бюджетных обязательств субъекта РФ превышает 10% объема его собственных доходов, то есть при отсутствии подтвержденных судом признаков его неплатежеспособности.
Необходимость внесения этих поправок в главу 19.1 БК в 2019 году вызывает сомнение в ситуации, когда начиная с 2017-го почти все субъекты РФ обязаны ежегодно заключать аналогичные соглашения с Минфином под угрозой лишения дотаций. При этом постановления правительства, регламентирующие условия таких соглашений, не содержат их исчерпывающего перечня, делегируя право их дополнения Министерству финансов. Например, согласно подп. «г» п. 1 Приложения 1 к Постановлению Правительства РФ от 31.12.2019 № 1950 главы регионов обязаны направлять в Минфин на заключение (а главы высокодотационных регионов и регионов с высокой долей долговых обязательств -- на согласование) основные параметры проекта бюджета на очередной год, «учитывающие бюджетный эффект от реализации мероприятий плана по росту доходного потенциала... и (или) оптимизации расходов» бюджета субъекта РФ, а также проекты законов о внесении изменений в закон о бюджете субъекта РФ на текущий год до их внесения в законодательный орган. Какие требования вправе предъявлять Минфин по результатам анализа таких законопроектов, постановление умалчивает. Умалчивает оно и о последствиях неучета субъектами РФ, не относящимися к числу регионов с высокой долей дотаций и долговых обязательств, заключений Минфина на проекты законов о бюджете на очередной год или о внесении изменений в закон о бюджете на текущий год. Прямо говорится об обязанности соблюдать «рекомендации» Минфина по содержанию этих документов только применительно к высокодотационным регионам и регионам с высокой долей долговых обязательств. Кроме того, такие регионы обязаны согласовывать с Минфином проекты нормативных актов, направленных на установление (увеличение расходов на выполнение) публичных нормативных обязательств26. Таким образом, в отношении высокодотационных регионов и регионов с высокой долей долговых обязательств Минфин вправе принять на себя функции не только финансового органа, но и высшего органа исполнительной власти региона, обладающего правом давать заключения на законопроекты любых субъектов законодательной инициативы, предполагающие дополнительные расходы регионального бюджета. В отношении прочих дотационных регионов полномочия Минфина так далеко не простираются, однако, учитывая неопределенность формулировок постановлений правительства касательно предмета экспертизы проектов законов о бюджете субъекта РФ и степень зависимости региональных бюджетов от дотаций, приходится признать, что органы исполнительной власти всех дотационных регионов фактически поставлены в подчинение федеральному Минфину.
Парадоксальность ситуации заключается в том, что при всей широте своих полномочий Министерство финансов России не вправе предопределять решения региональных законодательных органов, то есть его требования обязательны лишь на этапе разработки, но не утверждения региональных бюджетов. А значит, субъекты Федерации нарушали и, скорее всего, продолжат нарушать соглашения о предоставлении дотаций, причем нарушения будут носить тем более массовый характер, чем большее число регионов обяжут заключать такие соглашения. Здесь мы сталкиваемся с иллюстрацией известного афоризма о том, что строгость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения. Впрочем, такой же вывод был сделан и ранее, когда речь шла о неэффективности санкций за неисполнение соглашений о предоставлении дотаций.
Устранить этот «недостаток» в функционировании исполнительной вертикали можно только путем отказа от принципов бюджетного федерализма и перехода к модели унитарного государства. Но стоит ли эффективная исполнительная вертикаль таких жертв? В основе тенденции к централизации лежит более или менее сознательное убеждение, что региональные власти заведомо менее компетентны или эффективны по сравнению с федеральными, а потому нуждаются в патронаже. Не имея намерения оспаривать это убеждение, автор, однако, предлагает считаться с возможностью его неправоты, по крайней мере применительно к некоторым регионам. Допуская такую возможность, следует признать, что прямое федеральное управление региональными бюджетами может снижать эффективность бюджетной системы в целом, обусловливая повторение на региональном уровне ошибок, допущенных Федерацией, и блокируя альтернативные варианты решения стоящих перед страной стратегических задач.
Выводы
законодательство дотация бюджетный финансый
Резюмируя проведенный в настоящей статье анализ эволюции правового регулирования соглашений о предоставлении дотаций, приходим к выводу, что распространение практики заключения таких соглашений на все регионы в качестве условия предоставления дотаций нецелесообразно по ряду причин.
1. Поскольку доля дотационных регионов в России превышает 80%, это решение нарушает принцип самостоятельности бюджетов и означает переход к прямому федеральному управлению большинством региональных бюджетов.
2. Принадлежность региона к числу дотационных почти не зависит от его властей, будучи обусловлена социально-экономическим развитием региона и определяемым Федерацией распределением налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.
3. Поскольку львиная доля расходов субъектов РФ по предметам совместного ведения предопределена федеральным законодательством, дотации неправомерно рассматривать в качестве нецелевой финансовой помощи, предоставление которой может зависеть от усмотрения федеральных властей.
4. Предусмотренные законодательством санкции за неисполнение условий соглашений о предоставлении дотаций недостаточно эффективны (свыше трети дотационных регионов в 2017 году и свыше четверти в 2018-м нарушали заключенные с Минфином соглашения). При этом более эффективные санкции в сложившейся системе разграничения полномочий в принципе установить невозможно, так как лишение регионов права на получение дотаций или существенное сокращение их объема создаст угрозу невыполнения обязательств регионов перед населением и бюджетополучателями.
С учетом изложенного представляется целесообразным отказаться от требования заключения соглашений с Минфином в качестве условия предоставления дотаций регионам, не относящимся к числу высокодотационных. Это не означает отказа от стимулирования субъектов РФ к проведению ответственной бюджетной политики. Как было показано, рейтингование регионов по результатам мониторинга качества управления региональными финансами, введенное задолго до перехода к заключению соглашений со всеми дотационными регионами, является достаточно эффективным механизмом совершенствования региональной бюджетной политики. Стимулы для регионов можно дополнительно усилить, вернувшись к существовавшей с 2001 по 2012 годы практике конкурсного распределения субсидий на реализацию программ реформирования региональных финансов. И хотя суммы таких субсидий были сравнительно невелики и получало их незначительное число регионов, эта практика продемонстрировала свою эффективность, поскольку программы реформирования региональных финансов разрабатывались регионами самостоятельно, а не под диктовку федеральных властей. Сознание того, что инициатива проведения реформ исходит от них самих, повышало заинтересованность региональных властей в успехе реформ. Также это позволяло отработать различные тактики реформ в разных регионах в целях последующего закрепления и распространения элементов лучшей практики управления региональными финансами Программы реформирования региональных финансов: первые результаты // Под ред. А. М. Лаврова. Сост. В. В. Климанов. М.: Эдиториал УРСС, 2001..
Если же отказ от практики заключения соглашений о предоставлении дотаций с большинством регионов по тем или иным причинам будет признан нецелесообразным, минимально необходимыми мерами для совершенствования этой практики представляются следующие.
1. Когда соглашения о предоставлении дотаций заключаются с большинством регионов, делегирование права устанавливать условия таких соглашений федеральному правительству неприемлемо. Такие условия (по крайней мере в общем виде) должны быть закреплены в Бюджетном кодексе. Во всяком случае необходимо ограничить круг требований, которые Минфин вправе предъявлять региону в процессе экспертизы проекта его закона о бюджете, требованиями, закрепленными бюджетным законодательством.
2. Следует отказаться от включения в соглашения требования обеспечить рост налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ (поскольку выполнение этого требования слабо зависит от региональных властей), а также от финансовых санкций к субъектам РФ, у которых в течение двух из трех последних финансовых лет прогнозные показатели налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета превышают показатели его фактического исполнения более чем на 10%. Равным образом следует исключить применение дисциплинарных санкций к должностным лицам субъектов РФ за необеспечение роста налоговых и неналоговых доходов, так как дисциплинарные санкции не могут применяться за недостижение показателей результативности деятельности должностных лиц. В то же время представляется возможным сохранить в соглашениях требование проведения оценки эффективности региональных налоговых льгот (пониженных ставок по налогам) по утвержденной Правительством РФ методике Постановление Правительства РФ от 22.06.2019 № 796 «Об общих требованиях к оценке налоговых расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». и отмены льгот, признанных неэффективными по итогам такой оценки. За невыполнение этого требования допустимо применять финансовые санкции в виде сокращения дотаций на очередной год на сумму доходов регионального бюджета, выпадающих вследствие существования таких льгот (пониженных ставок по налогам).
3. Из нормативных актов Правительства РФ, регулирующих порядок заключения и условия соглашений, которые дотационные регионы обязаны подписывать с Минфином, следует исключить норму о праве высшего должностного лица субъекта РФ отказаться от заключения соглашения при отказе от получения дотации,, поскольку для большинства дотационных регионов отказ от получения дотации равносилен невыполнению расходных обязательств по предметам совместного ведения. Одновременно следует скорректировать норму, в соответствии с которой в случае непредставления подписанного высшим должностным лицом субъекта РФ соглашения в Минфин к определенной дате, объем дотации на очередной год сокращается на 10%. Какие-то санкции за затягивание подписания соглашения возможны, однако они должны зависеть от длительности просрочки и быть значительно ниже.