Принимая во внимание изложенное, следует признать, что дотации, по сути, являются разновидностью целевой помощи и отличаются от субсидий или субвенций лишь тем, что за их использованием наблюдает не Федеральное казначейство, а прокуратура и прочие федеральные органы, и предметом такого контроля являются не кассовые расходы бюджета, а выполнение требований федерального законодательства, регулирующего объем и порядок осуществления расходов по предметам совместного ведения. Как представляется, надлежащее исполнение регионом расходных обязательств по предметам совместного ведения и должно быть единственным предметом контроля при выделении дотаций. Более того, выдвижение Федерацией в качестве условия их предоставления каких-либо требований, не связанных с соблюдением федерального законодательства по предметам совместного ведения, ослабляет императивность требования о соблюдении этого законодательства. В нормативных актах Правительства РФ, регулирующих порядок заключения и условия соглашений, которые дотационные регионы обязаны подписывать с Минфином, неизменно присутствует норма о праве высшего должностного лица субъекта РФ отказаться от заключения соглашения в случае одновременного отказа от получения дотации См., например, п. 1 Постановления Правительства РФ от 31.12.2019 № 1950 «О соглашениях, которые предусматривают меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации».. С одной стороны, эта норма выглядит демократично. Но с другой -- для большинства регионов отказ от получения дотации фактически равносилен невыполнению расходных обязательств по предметам совместного ведения. Может ли Федерация допускать такой отказ?!
Есть и другой аспект проблемы: любое соглашение имеет смысл лишь в том случае, если его исполнение обеспечено санкциями. Но санкции, которые могут применяться за неисполнение соглашений о предоставлении дотаций, заведомо крайне ограничены. Наиболее действенной из них могло бы стать сокращение объема дотаций. Но вправе ли Федерация за упущения, допущенные региональными властями при выполнении соглашения, лишить региональный бюджет средств, необходимых для исполнения обязательств перед населением? Очевидно, федеральное правительство склоняется к отрицательному ответу, поскольку финансовые санкции, которые могут применяться к регионам за невыполнение соглашений, с самого начала не были значительными и с течением времени смягчались. Например, согласно первоначальной редакции постановления Правительства РФ о соглашениях о предоставлении дотаций, действовавшей в 2017 году П. 5 Постановления Правительства РФ от 27.12.2016 № 1506 «О соглашениях, заключаемых Министерством финансов Российской Федерации с высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, и мерах ответственности за невыполнение субъектом Российской Федерации обязательств, возникающих из указанных соглашений»., нарушение любых их условий должно было влечь сокращение дотации на следующий год на 5%. Однако эти санкции фактически не применялись Официальные данные о применении санкций за неисполнение условий соглашений на 2017 год отсутствуют, однако вывод о том, что санкции не применялись на практике, следует из того, что, хотя в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27.12.2016 № 1506 они подлежали применению в 2018 году, но в конце декабря 2018-го Постановлением Правительства РФ от 15.12.2018 № 1566 санкции были изменены., поскольку в 2017 году двадцать восемь регионов не выполнили обязательств по достижению показателей экономического развития и двенадцать регионов -- по достижению иных показателей, предусмотренных такими соглашениями Результаты оценки качества управления региональными финансами за 2017 год. . Низкому уровню исполнения соглашений удивляться не приходится, принимая во внимание, что среди показателей экономического развития, которых должны были достичь дотационные регионы, фигурировали, в частности:
• увеличение объема инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) за 2017 год по сравнению с 2016-м;
• повышение доли среднесписочной численности работников, занятых у субъектов малого и среднего предпринимательства, в общей численности занятого населения в 2017 году по сравнению с 2016-м;
• снижение численности безработных в 2017 году по сравнению с 2016-м Подп. «д» п. 1 Приложения 1 к Постановлению Правительства РФ от 27.12.2016 № 1506..
Заметим, что в тексте постановления не были установлены минимальные значения роста указанных показателей. Таким образом, самый ничтожный их рост, вызванный объективными факторами, обеспечил бы выполнение требований соглашения. Тем не менее более трети дотационных регионов не смогли выполнить даже эти скромные требования, поскольку улучшение названных экономических показателей в принципе слабо зависит от усилий региональных властей и во всяком случае недостижимо в краткосрочном периоде и в отсутствие серьезных бюджетных вложений. Очевидно, сознавая этот факт, в конце 2018 года правительство внесло изменения в текст постановления от 27 декабря 2016 года № 1506, задним числом ограничив перечень тех нарушений условий соглашений о предоставлении дотаций на 2017 год, за которые применяются санкции, и смягчив последние Постановление Правительства РФ от 15.12.2018 № 1566 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2016 г. № 1506»..
В настоящее время санкции за невыполнение получателями дотаций обязательств, предусмотренных соглашениями, не превышают 1% объема дотации на очередной год, но не более 1% налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ в отчетном году П. 5 Постановления Правительства РФ от 31.12.2019 № 1950.. (Исключением из этого правила является п. 7 Постановления Правительства РФ № 1950, согласно которому объем дотации на 2021 год может быть сокращен на 10% в случае несвоевременного подписания соглашения высшим должностным лицом субъекта РФ, но вряд ли столь серьезные санкции за просрочку подписания соглашений будут применяться на практике.) От требований по достижению показателей экономического развития субъекта РФ отказались совсем, хотя выполнение некоторых других условий соглашений также малореалистично. Это замечание относится прежде всего к требованию обеспечить рост налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ по сравнению с предыдущим годом Подп. «в» п. 1 Приложения 1 к Постановлению Правительства РФ от 31.12.2019 № 1950.. На первый взгляд, такое требование не кажется сложно выполнимым, с учетом того, что (1) для этого показателя также не установлено минимально необходимое значение и (2) в число обязательных условий соглашения входят обязательства субъекта РФ по проведению оценки эффективности региональных налоговых льгот (пониженных налоговых ставок) и отмене льгот, признанных неэффективными по итогам такой оценки, которая должна проводиться по утвержденной федеральным правительством методике. Однако оценка эффективности региональных налоговых льгот (хотя и в отсутствие единой методики такой оценки) и их оптимизация входили в число обязательных требований еще первых соглашений, заключенных с высокодотационными регионами, а для регионов, не относящихся к высокодотационным, такая оценка и оптимизация осуществлялись в рамках мониторинга качества управления региональными финансами, проводимого Минфином с 2005 года Мониторинг введен Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584.. Таким образом, к настоящему моменту большинство регионов уже провели сокращение неэффективных налоговых льгот, и дальнейшее повышение налоговых доходов возможно преимущественно за счет экономического роста. Однако обеспечение экономического роста относится к числу наиболее амбициозных целей, которые не всегда достигаются и на государственном уровне [Дробышевский и др., 2018; Мау, 2017]. Справедливо ли на этом фоне из года в год требовать от регионов обеспечить рост бюджетных доходов, а тем более -- применять санкции за невыполнение этого требования? И хотя прямой санкции за это в виде сокращения объема дотаций в соглашениях сейчас нет, такая санкция применяется к субъектам РФ, у которых в течение двух из трех последних лет прогнозные доходы превышают фактические более чем на 10%. Между тем сама Федерация подталкивает регионы к завышению прогнозных показателей доходов, требуя их постоянного роста.
В рамках упомянутого мониторинга качества управления региональными финансами, проводимого Минфином с 2005 года, достижения регионов оцениваются по шести группам критериев, в число которых входят индикаторы, характеризующие качество бюджетного планирования, исполнения бюджета и управления долговыми обязательствами; финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями; качество управления государственной собственностью и оказания государственных услуг и степень прозрачности бюджетного процесса См. приказы Минфина от 02.08.2004 № 223 «О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и от 03.12.2010 № 552 «О Порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами».. C2009 года результаты мониторинга ежегодно публикуются на официальном сайте Министерства финансов России. Хотя состав критериев, входящих в перечисленные группы, за десять лет менялся, примерно половина из них наблюдалась на протяжении всего рассматриваемого периода, причем большая часть последних в среднем по субъектам Федерации демонстрировала положительную динамику. Так, из двадцати одного критерия, имеющего количественную оценку, которые отслеживались до и после 2017 года, двенадцать улучшились, семь не продемонстрировали линейных изменений и только два ухудшились Анализу данных мониторинга региональных финансов автор планирует посвятить отдельную статью.. Но главный вывод из анализа данных мониторинга региональных финансов заключается в том, что из двенадцати показателей, которые за рассматриваемый период улучшились, нет ни одного, который бы улучшился только с 2017 года, когда было введено в практику заключение соглашений о предоставлении дотаций со всеми регионами. Во всех случаях улучшение наблюдаемых в рамках мониторинга показателей началось за несколько лет до введения этой практики. Более того, в отдельных случаях после 2017 года показатели даже ухудшились по сравнению с периодом, когда соглашения со всеми дотационными регионами не заключались Например, в 2018 году по сравнению с 2016-м несколько ухудшился показатель «удельный вес государственных учреждений субъекта РФ, выполнивших государственное задание на 100%, в общем количестве государственных учреждений субъекта РФ, которым установлены государственные задания».. Из этого следует, что сам по себе факт осуществления мониторинга оказал положительное влияние на качество управления региональными финансами (при допущении, что избранные Минфином критерии это качество адекватно отражают).
Следующий вывод заключается в том, что соглашения об условиях предоставления дотаций являются не единственным способом воздействия на органы власти регионов. Значимых результатов можно достичь и в отсутствие соглашений, подталкивая региональные власти двигаться в желательном для Федерации направлении посредством задания и отслеживания системы целевых показателей, при том непременном условии, что достижение этих показателей, во-первых, посильно для региональных властей, а во- вторых, не противоречит их интересам. Однако, как было показано выше, первое условие в отношении соглашений о предоставлении дотаций не всегда выполняется. Не вполне выполняется и второе, так как другим важнейшим условием соглашений о предоставлении дотаций является соблюдение установленных Правительством РФ нормативов расходов на содержание органов государственной власти субъекта РФ, в том числе за счет отказа от увеличения численности и оплаты труда региональных государственных служащих темпами, превышающими рост соответствующих показателей на федеральном уровне. Но в отличие от показателей, достижение которых слабо зависит от усилий региональных властей, выполнение показателей, противоречащих интересам последних, теоретически можно обеспечить с помощью санкций.
Поэтому вернемся к вопросу о санкциях, которыми обеспечивается исполнение соглашений с получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Помимо угрозы сокращения объема дотации на следующий год (каковая санкция применяется только за необеспечение роста налоговых и неналоговых доходов, а также за несоблюдение нормативов расходов на содержание органов государственной власти субъектами РФ, в бюджетах которых доля дотаций в течение двух из трех последних лет превышала 10% объема собственных доходов) исполнение соглашений обеспечивается санкциями к должностным лицам субъектов РФ. Согласно п. 5 Постановления Правительства РФ от 31.12.2019 № 1950 и п. 6 Приложения 1 к этому постановлению высшие должностные лица субъектов РФ (за исключением субъектов, к которым за невыполнение условий соглашений могут применяться санкции в виде сокращения дотаций) обязаны применять «меры дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством РФ» к должностным лицам, чьи действия или бездействие привели к нарушению предусмотренных соглашением обязательств по обеспечению роста доходов бюджета, по соблюдению нормативов расходов на содержание органов государственной власти и других обязательств, предусмотренных соглашением. Отсылая к законодательству РФ, данная формулировка, как представляется, этому законодательству не вполне соответствует.
Прежде всего это касается дисциплинарной ответственности за такие виды нарушений соглашения, как необеспечение роста доходов консолидированного бюджета региона или необеспечение «фактического уровня возмещения населением затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг» с приростом к уровню прошлого года (последнее условие включается только в соглашения с высокодотационными регионами). Оба эти условия, по сути, представляют собой показатели результативности деятельности органов власти регионов.
Между тем согласно ч. 1 ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дисциплинарные взыскания могут применяться «за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей». Согласно ч. 3 ст. 23 и ст. 24 того же закона служебные (или, как они иначе именуются, должностные) обязанности гражданского служащего устанавливаются служебным контрактом и должностным регламентом. Согласно ч. 2 ст. 47 того же закона в должностной регламент включаются, в частности:
• должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа;
• показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Из системного толкования приведенных норм закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует, что понятия «должностные обязанности» и «показатели эффективности и результативности профессиональной деятельности гражданского служащего» -- принципиально разные правовые категории. Понятие «ответственность» употребляется только применительно к должностным обязанностям, но не к показателям эффективности и результативности деятельности гражданского служащего. Согласно п. 4 ч. 4 ст. 24 того же закона показатели результативности деятельности гражданского служащего могут влиять только на оплату его труда, точнее -- обусловливать или исключать право на стимулирующие выплаты. Однако лишение права на стимулирующие выплаты не относится к числу дисциплинарных взысканий, перечисленных в ст. 57 этого закона, поскольку недостижение показателей результативности не рассматривается в качестве дисциплинарного проступка. И это совершенно логично, так как показатели эффективности и результативности деятельности госорганов и их служащих (во всяком случае показатели, характеризующие ее конечный социально значимый результат) во многом определяются от них не зависящими внешними факторами [Добролюбова и др., 2018].