ПРОБЛЕМЫ ЗАКЛЮЧЕНИЯ СОГЛАШЕНИЙ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ДОТАЦИЙ СУБЪЕКТАМ РФ
Анна Золотарева
Анна Борисовна Золотарева -- кандидат юридических наук, заместитель заведующего лабораторией исследований бюджетной политики
Института прикладных экономических исследований, РАНХиГС РФ, Москва, руководитель научного направления «Правовые исследования», Институт экономической политики им. Е.Т. Гайдара РФ, Москва
Аннотация
В статье рассматривается эволюция законодательства, регулирующего условия предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности российским регионам, а также практика заключения соглашений о предоставлении таких дотаций между Министерством финансов Российской Федерации и ее субъектами. Автор приходит к выводу о постоянном ужесточении условий предоставления дотаций регионам и обосновывает мнение, что предъявление требования заключить соглашения с Минфином в качестве условия предоставления дотаций регионам, не относящимся к числу высокодотационных, не соответствует принципу самостоятельности бюджетов и фактически означает переход к прямому федеральному управлению бюджетами абсолютного большинства субъектов Федерации. В условиях, когда большая часть расходов субъектов Федерации по предметам совместного ведения предопределена федеральным законодательством, дотации, по мнению автора, неправомерно рассматривать в качестве нецелевой финансовой помощи, предоставление которой может зависеть от усмотрения федеральных властей. К числу недостатков института соглашений с Минфином о предоставлении дотаций регионам в статье отнесены также отсутствие четкой законодательной регламентации условий таких соглашений, предъявление региональным властям нереалистичных требований и объективная невозможность установить эффективные механизмы инфорсмента таких соглашений, так как лишение регионов права на получение дотаций или существенное сокращение их объема создает угрозу невыполнения обязательств регионов перед населением и бюджетополучателями.
По результатам анализа сделан вывод о целесообразности отказа от практики заключения соглашений с Минфином как условия предоставления дотаций всем регионам или существенного смягчения условий таких соглашений. Одновременно предложены альтернативные инструменты влияния Федерации на финансовую политику субъектов РФ в целях оздоровления их бюджетов.
Ключевые слова: межбюджетные трансферты, дотации, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, условия предоставления дотаций, соглашения о предоставлении дотаций.
Abstract
Anna B. ZOLOTAREVA, Cand. Sci. (Law). Institute of Applied Economic Research, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Moscow, Russian Federation); Gaidar Institute for Economic Policy Moscow, Russian Federation).
Problems of Concluding Agreements on Granting Subsidies to Russia's Federal Subjects
The article examines the evolution of regulation of the conditions for granting subsidies to equalize the budget sufficiency of Russian regions as well as the practice of concluding agreements between the Russian Ministry of Finance and Russian regions on the provision of such subsidies. The author states that there is a tendency to tighten the conditions for granting subsidies to regions, and substantiates the opinion that concluding agreements with the Ministry of Finance being required as a condition for granting subsidies to regions that are not among the highly subsidized ones does not correspond to the principle of budget independence. According to the author, in a situation where most of the regions' expenses on subjects of joint management are predetermined by federal law, grants cannot be considered as non-targeted financial support, the provision of which may depend on the discretion of federal authorities. Among the shortcomings of the institution of agreements with the Ministry of Finance as a condition for granting subsidies, the author also considers the lack of legislative regulation of the terms of such agreements, unrealistic demands to regional authorities, and the objective impossibility of establishing effective mechanisms for enforcement of such agreements. Based on the results of the analysis, the author comes to the conclusion that it is advisable to abandon the practice of concluding agreements with the Ministry of Finance as a condition for granting subsidies to all regions, or to significantly soften the terms of such agreements. The author also offers alternative tools for the Federation's influence on the financial policy of regions in order to improve their budgets.
Keywords: intergovernmental transfers, subsidies, subsidies for equalization of budget sufficiency levels, conditions for granting subsidies, agreements on granting subsidies.
Введение
Основными формами межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ традиционно являются субвенции, субсидии и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Хотя в последние годы появились иные формы межбюджетных трансфертов, в том числе дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и иные цели, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности по-прежнему составляют преобладающую долю общего объема дотаций (в 2020 году -- 78% Расчеты автора по Федеральному закону от 02.12.2019 № 380-ФЗ «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов».).
Принципиальное различие между этими формами трансфертов заключается в степени определенности их целевого назначения и уровне контроля Федерации за их расходованием. Наиболее узкое целевое назначение имеют субвенции: поскольку они предназначены для финансового обеспечения расходных обязательств Федерации, регионам может передаваться только их исполнение, но не регулирование. А потому получение субвенций обусловлено соблюдением федеральных нормативных актов, определяющих порядок осуществления и нормативы финансирования соответствующих расходов.
Субсидии также имеют строгое целевое назначение: они могут расходоваться на финансирование лишь тех полномочий по предметам ведения субъектов РФ или предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, на которые предоставлены. Причем субсидии на софинансирование каждого полномочия выделяются в федеральном бюджете отдельной строкой и контролируются обособленно. Однако в отличие от субвенций применительно к субсидиям регионы вправе самостоятельно регулировать порядок осуществления соответствующих расходов в пределах, очерченных федеральным законодательством. Еще одно отличие субсидий от субвенций состоит в том, что обязательным условием их предоставления является софинансирование из регионального бюджета расходных полномочий, на выполнение которых они предоставлены (абз. 3 ч. 3 ст. 132 Бюджетного кодекса).
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (далее -- дотации) теоретически не имеют определенного целевого назначения, то есть могут расходоваться на финансирование любых вопросов, отнесенных Конституцией и федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к совместному ведению Федерации и ее субъектов или к полномочиям субъектов РФ. Их основная цель -- сглаживание диспропорций в уровне бюджетной обеспеченности различных регионов, то есть в доходах, которыми они располагают для самостоятельного решения вопросов, находящихся в их компетенции. С учетом такого назначения дотаций их предоставление исходно сопровождалось минимальными условиями. Все дотационные регионы были обязаны осуществлять кассовое исполнение бюджета через Федеральное казначейство. Кроме того, им запрещалось ставить региональных государственных служащих в лучшие условия оплаты труда по сравнению с федеральными, а также предоставлять бюджетные кредиты и государственные гарантии в размере, превышающем соответственно 3 и 5% расходов бюджета Ч. 1 и 2 ст. 134 БК в редакции до принятия Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».. Причем последние два условия впоследствии были отменены, да и вообще из всех перечисленных условий предоставления дотаций на практике строго соблюдалось только первое, поскольку Бюджетный кодекс не предусматривал санкций за их невыполнение.
С 2005 года ужесточены правила предоставления дотаций регионам, в бюджетах которых доля дотаций в двух из трех последних лет превышала 50% общего объема собственных доходов (далее будем именовать их высокодотационными, хотя в законодательстве этот термин не используется) Ч. 3 ст. 130 БК в редакции Федерального закона № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации...».. Критерии отнесения регионов к высокодотационным в законодательстве неоднократно менялись, но их число обычно не превышало десяти, причем большинство из них сохраняло этот статус на протяжении всего рассматриваемого периода. Таким регионам дотации предоставлялись при условии подписания и соблюдения условий соглашений с Минфином о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета. Условия таких соглашений определялись постановлениями правительства и нормативными актами Минфина См., в частности, постановления Правительства РФ от 21.03.2005 № 149 «О порядке заключения соглашений между Министерством финансов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации, а также осуществления контроля за их исполнением» и от 31.12.2009 № 1181 «О мерах по реализации Федерального закона “О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов”», приказы Минфина от 31.10.2007 № 675 «Об утверждении порядка подписания соглашений между Министерством финансов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации» и от 29.12.2014 № 544 «О заключении соглашений между Министерством финансов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации». и могли предусматривать, в частности, меры:
• по сокращению задолженности по уплате налогов;
• по оптимизации налоговых льгот на основе анализа их эффективности и уровня налоговых ставок;
• по увеличению объема неналоговых доходов бюджета субъекта РФ;
• по урегулированию (сокращению) задолженности по долговым обязательствам;
• по оптимизации расходов, в том числе на содержание работников бюджетной сферы и органов государственной власти субъекта РФ.
Минфин в случае невыполнения высокодотационным регионом условий соглашения наделялся правом приостановить предоставление ему дотаций и кредитов, хотя на практике, несмотря на систематическое невыполнение некоторыми высокодотационными регионами отдельных условий соглашений Результаты мониторинга финансового положения и качества управления региональными финансами. , применить такие санкции (то есть лишить региональный бюджет столь значительной доли доходов) было, конечно, невозможно.
Наконец, с 2017 года обязанность заключать с Минфином соглашения, предусматривающие «меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов», распространили на все дотационные регионы См. п. 10 ст. 131 БК в редакции Федерального закона от 30.11.2016 № 409-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»., доля которых в России на протяжении последних лет никогда не была менее 80%. Условия таких соглашений регулируются постановлениями правительства и периодически пересматриваются, хотя в базовой части аналогичны условиям соглашений с высокодотационными регионами. Вместе с тем, как будет показано далее, регионам, относящимся к числу высокодотационных, по-прежнему предъявляются более жесткие условия получения дотаций по сравнению с остальными. Другой законодательной новацией, вступившей в силу с 2017 года, является выделение еще одной категории регионов, которые при заключении соглашений о предоставлении дотаций фактически приравнены к высокодотационным, -- регионов с высоким уровнем долговой нагрузки. Первоначально к таким регионам были отнесены те, у которых общий объем долговых обязательств превышал 75% доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений Подп. «в» п. 1 ч. 8 Постановления Правительства РФ от 27.12.2016 № 1506 «О соглашениях, заключаемых Министерством финансов Российской Федерации с высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, и мерах ответственности за невыполнение субъектом Российской Федерации обязательств, возникающих из указанных соглашений».. Впоследствии эту долю снизили до 70% суммы доходов Подп. «г» п. 1 Приложения № 1 к Постановлению Правительства РФ от 31.12.2019 № 1950.. Но и в 2016 году, когда правительство приняло это постановление, регионов с высокой долговой нагрузкой насчитывалось 33 (около 40% общего числа регионов).
Анализ условий предоставления регионам дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
Сколь бы благими ни были цели федерального законодателя при распространении на все дотационные регионы требования заключать с Минфином соглашения, предусматривающие «меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов», это решение трудно признать справедливым и соответствующим принципу самостоятельности бюджетов, закрепленному в ст. 31 БК РФ, по ряду причин.
Во-первых, потому что сама принадлежность региона к числу дотационных почти не зависит от региональных властей. Дота- ционность региона обусловлена главным образом исторически сложившимся уровнем его социально-экономического развития, а также распределением налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, которое определяется решением федеральных властей [Зубаревич, 2009]. Причем последний фактор является более весомым, поскольку Федерация может перераспределить налоговые поступления таким образом, что даже самые экономически развитые регионы окажутся дотационными.
Во-вторых, представление о дотациях как о нецелевой финансовой помощи не вполне соответствует действительности. Хотя при выделении дотаций цели их расходования не называются, они почти полностью предопределены федеральным законодательством, которое регулирует, по различным оценкам, от 80 Межбюджетные отношения: новые задачи и новые подходы. Интервью с директором Департамента межбюджетных отношений Минфина Л. А. Ерошкиной // Финансы. 2018. № 7. С. 3-10. до 95% Могилевская А. Медведев рассказал о мерах по спасению региональных бюджетов // РБК. 2017. 28 февраля. расходов субъектов РФ по предметам совместного ведения.
Таким образом, и до введения обязательных соглашений с федеральным Минфином субъекты РФ были вынуждены направлять львиную долю дотаций на цели, определенные Федерацией, и почти не имели ресурсов, которыми могли бы распоряжаться по собственному усмотрению. Более того, с 2017 года Федерация претендует на регулирование не только содержания расходных обязательств, но и объема расходов по предметам совместного ведения и предметам ведения субъектов РФ путем применения понижающих коэффициентов к суммам дотаций регионам, фактические расходы которых на исполнение тех или иных полномочий превышают так называемый расчетный объем расходных обязательств, определяемый по формулам, установленным Правительством РФ Постановление Правительства РФ от 27.12.2016 № 1505 «О внесении изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации».. Речь, в сущности, идет о применении финансовых санкций к регионам, бюджеты которых отклоняются от так называемого модельного бюджета. По мнению автора настоящей статьи, эта практика противоречит федеральному законодательству. Во-первых, потому что, согласно ст. 26.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации осуществляются органами власти субъектов РФ самостоятельно Необходимо оговориться, что ч. 4 ст. 26.3 указанного закона запрещает также включение в федеральные законы, регулирующие осуществление субъектами РФ полномочий по предметам совместного ведения, финансируемым субъектами РФ самостоятельно, «положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий». Но нарушение этого принципа носит столь массовый характер, что апеллировать к нему стало бессмысленно.. Во-вторых, потому что при расчете параметров модельного бюджета по так называемым первоочередным расходным обязательствам субъекта РФ (то есть расходным обязательствам по предметам совместного ведения, вытекающим из федеральных законов) за основу обычно принимается средний объем расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на осуществление соответствующих полномочий «без учета пяти максимальных и десяти минимальных значений». Между тем во многих, если не в большинстве регионов «первоочередные расходные обязательства» недофинансируются [Андряков, 2017; Дерюгин, Соколов, 2018; 2019; Золотарева, 2020]. Это означает, что использование среднерегиональных показателей расходов в качестве показателей модельного бюджета легализует практику недофинансирования соответствующих расходных обязательств.