Наряду с оценкой эффективности бюджетных расходов, методика предполагала получение объективных данных по следующим направлениям:
- динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни в субъектах Российской Федерации;
- уровень социально-экономического развития региона;
- степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих
- переход к более результативным моделям регионального управления.
В рамках реформы органов местного самоуправления весной 2008 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал указ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [15], согласно которому использование внешних оценок эффективности деятельности органов власти было распространено на местный уровень. Текст документа содержал перечень из 30 различных показателей, позволяющих осуществлять адекватную оценку эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления (далее - МСУ). В развитие положений указа в сентябре 2008 г. Правительство Российской Федерации разработало систему агрегированных показателей оценки (31 показатель) и методику мониторинга эффективности деятельности органов МСУ [16].
Таким образом, в конце 2000-х гг. в Российской Федерации был создан ряд важных элементов современной системы государственного стратегического управления. Ключевым принципом функционирования этой системы является принцип управления по результатам, что предполагает установление не только прямых, но и обратных связей между процессами обоснования и целеполагания деятельности органов государственной власти и МСУ и процессами оценки степени достижения поставленных целей и задач. Важнейшим компонентом этой системы стратегического управления является мониторинг социальных изменений и аудит (внешняя оценка) эффективности деятельности всей совокупности систем государственной власти и управления.
Формой представления аналитических данных (разного уровня обобщения) являются следующие систематически обновляемые документы:
- Доклады высших должностных лиц о результатах и основных направлениях деятельности субъектов Российской Федерации;
- Доклады глав местных администраций городских округов и муниципальных районов;
- Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;
- Сводные доклады о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации.
Проведенный в 2008-2010 гг. анализ результатов первого опыта оценки эффективности деятельности органов власти по достижению социально значимых целей показал наличие «узких мест» как в части научно-методологического обеспечения этой работы, так и в части практического функционирования различных звеньев механизма мониторинга и обработки данных, а также алгоритма подготовки соответствующей отчетности и координации этих работ [17-22 и др.].
В 2012 г. указом главы государства была образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития России, которой было поручено сосредоточиться на рассмотрении вопросов, касающихся динамики целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации, способов и этапов их достижения, а также оценке эффективности мер, направленных на решение задач в области социально-экономического развития Российской Федерации и подготовке предложений по их совершенствованию [23].
В свете реализации мероприятий бюджетной и административной реформ были приняты решения по созданию и развитию государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Организация управления созданием и развитием этого ресурса была возложена на Министерство финансов Российской Федерации и Федеральное казначейство. В 2011 г. была утверждена концепция «Электронного бюджета» [24], с 2012 г. идет развитие составных частей «Электронного бюджета» - Единого портала бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru) и Официального сайта для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru). Последний из них (информационный ресурс Федерального казначейства) предназначен для размещения открытой информации (в том числе социальных данных), помогающей вести мониторинг качества медицинского обслуживания, образовательных услуг, а также результатов научной деятельности и востребованности учреждений культуры [25].
Согласно положению об «Электронном бюджете», утвержденном Правительством Российской Федерации в июне 2015 г., эта система «предназначена для обеспечения прозрачности, открытости и подотчётности деятельности государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также для повышения качества их финансового менеджмента за счёт формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными (общественными) финансами» [26].
Все вышеперечисленные и многие другие аналогичные проекты органов государственной власти должны в итоге завершиться созданием единой системы прогнозирования, программирования, управления и контроля социально-экономическим развитием страны. Алгоритмы, механизмы и инструменты (включая структуры социальных данных) функционирования такой системы были законодательно закреплены в 2014 г. с принятием федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [27]. Согласно ч. 2 ст. 14 этого документа в Российской Федерации должна быть создана Федеральная информационная система стратегического планирования (далее - ФИССП), которая будет использоваться в целях:
1) государственной регистрации документов стратегического планирования;
2) ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования;
3) мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования;
4) мониторинга и контроля показателей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
5) мониторинга эффективности деятельности участников стратегического планирования;
6) доступа участников стратегического планирования, юридических и физических лиц к документам стратегического планирования, осуществляемого с использованием единой системы идентификации и аутентификации;
7) разработки, общественного обсуждения и согласования проектов документов стратегического планирования;
8) информационно-аналитического обеспечения участников стратегического планирования при решении ими задач стратегического планирования.
ФИССП строится на основе распределенной информации, содержащейся в федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсах и системах, данных официальной государственной статистики, иных необходимых данных. Согласно информации разработчика - Минэкономразвития России ФИССП будет реализована на базе Государственной автоматизированной информационной системы «Управление» (http://gasu.gov.ru) и интегрирована с системами, где уже реализуется часть функциональных задач стратегического планирования, включая «Электронный бюджет», портал госпрограмм и другие. Первым этапом запуска системы станет Федеральный государственный реестр стратегического планирования [28, 29].
Очевидно, что важным элементом ФИССП должен стать модуль, позволяющий получать и обрабатывать объективные социальные данные, необходимые для решения задач, связанных с мониторингом и контролем показателей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также с оценкой эффективности деятельности органов государственной власти. Создание такого модуля социального мониторинга и интеграция его в общую информационную систему управления социально-экономическим развитием является крайне сложной задачей. Помимо проблем институционально-правового, методологического и технологического характера одним из ключевых факторов, препятствующих формированию общенациональной платформы социологического мониторинга является разобщенность структур, которые могли бы объективно стать заинтересованными участниками этой работы. Недостаток координации в экспертной среде является отражением общей ситуации: на настоящий день даже на уровне федеральных органов власти практика стратегического планирования по-прежнему характеризуется изолированностью и рассогласованностью. Как отметил в октябре 2015 г. заместитель министра Минэкономразвития России О. В. Фомичев «большинство действующих плановых и программных документов (стратегий, концепций, программ) в настоящее время слабо связаны и скоординированы» [28].
Разнообразие российского ландшафта социальных измерений
Важной предпосылкой для становления национальной системы социального мониторинга является создание единой исследовательской платформы и вовлечение в скоординированную деятельность учреждений науки и организаций негосударственного сектора, занимающиеся социологическими исследованиями и измерениями. Современный российский ландшафт источников данных социального характера чрезвычайно разнообразен. Наряду с масштабными продолжающимися исследованиями и многолетними наблюдениями за изменением разного рода индексов общественного развития и показателей, реализуются разного рода краткосрочные проекты для получения оперативной социальной информации.
Например, Институт социологии РАН еще с конца 1960-х гг. ведет работу по накоплению и стандартизации данных научных исследований общественного развития. С 1985 г. в институте функционирует Банк данных социологических исследований, на основе которого совершенствуется инструментарий измерения динамики структурных изменений социальной активности, информированности и параметров мировоззрения в массовом сознании граждан России за долгосрочный период.
Институт социально-политических исследований РАН на протяжении 30 лет накапливает результаты социологического мониторинга отношения российских граждан к внутренней политике и приоритетам внешней политики страны (проект «Как живешь, Россия?») [30].
Среди негосударственных структур, на протяжении многих лет участвующих в систематическом «производстве» социальных данных (в том числе в рамках решения задач, стоящих перед органами государственной власти и МСУ), можно указать Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ, создан в 1987 г.), Всероссийский фонд «Общественное мнение» (ФОМ, создан в 1991 г.), автономную некоммерческую организацию «Аналитический центр Юрия Левады» (АНО «Левада-Центр», создана в 2003 г.), а также исследовательский холдинг РОМИР (создан в 1987 г., представляет на территории СНГ ассоциацию Gallup International/WIN).
Так, например, ВЦИОМ с 1990 г. на базе данных всероссийских панельных исследований рассчитывает общую динамику Индекса счастья , с 2005 г. на основе ежемесячных экспресс-опросов оценивает баланс позитивных и негативных настроений в обществе путем построения временных рядов Индексов социального самочувствия, а с 2007 г. ведет работу по формированию массива оценок деятельности органов государственной власти. АНО «Левада-Центр» специализируется на мониторинге политических, социальных и экономических перемен (в том числе, в рамках качественных и интерактивных исследований) и является участником международных научных программ в этой области. Эта организация предоставляет систематические данные, связанные с определением индексов социальных (ИСН) и потребительских настроений (ИПН). Данные ФОМ, специализирующегося на предоставлении услуг в области социологических опросов, тематически чрезвычайно разнообразны, тем не менее, ряд продолжающихся проектов, включающих исследования социальных индикаторов, позволяет анализировать временные ряды. Что касается РОМИР, то эта организация разработала ряд методик оценок социальных изменений на основе собственной интерактивной панели, аккумулирующей данные о ежедневных покупках 10 тысяч потребителей, проживающих в 52 городах России с населением свыше 10 тысяч человек.
Можно также указать ряд иных проектов, данные которых представляют интерес для интеграции в рамках «модуля социальных измерения» общенациональной системы информационной поддержки управления социально-экономическим развитием страны. Например, в 2008 г. Общероссийская общественная организация «Российский союз промышленников и предпринимателей» (РСПП) в рамках работ по продвижению «Глобальной инициативы по отчетности» (GRI ) разработала рекомендации по применению социальных индикаторов в управлении. Тем самым была создана современная основа для использования корпоративной нефинансовой отчетности для мониторинга социально-экономических изменений в регионах базирования крупных российских предприятий [31]. Важные результаты не только в области экономической и социальной статистики дают разнообразные исследования человеческого потенциала и условий его воспроизводства, в частности, на уровне субъектов Российской Федерации [32-34 и др.].
Перечень можно продолжать, однако, в целом следует констатировать, что имеющиеся на сегодняшний день теоретико-методологические заделы, инструменты и технологии мониторинга социальной реальности в своей совокупности могли бы дать адекватный ответ на любые запросы системы государственного управления. Фактически, на сегодняшний день в России имеются все необходимые и достаточные элементы для сборки постоянно действующей «машины мониторинга социальной реальности», однако эти детали находятся в состоянии декомпозиции, по большей части содержательно и технологически несовместимы друг с другом, а общая цифровая исследовательская инфраструктура фактически отсутствует.
Возможности и барьеры построения модуля социального мониторинга в системе государственного стратегического управления
Наряду с уже упомянутой разобщенностью деятельности различных субъектов - потенциальных «выгодополучателей» создания единой системы информационной поддержки управления социально-экономическим развитием страны, пожалуй, главным барьером построения общенациональной системы социальных измерений является отсутствие единства в представлениях о месте и роли независимых социальных данных в государственном стратегическом управлении. Анализ показывает, что органы исполнительной власти и МСУ, действуя в рамках своего функционала, объективно выстраивают концепцию социального мониторинга в соответствии с внутриведомственными интересами. Например, использование в деятельности ведомств механизмов опросов общественности или обратной связи с потребителями государственных услуг является своего рода доказательным свидетельством перехода организации на клиентоориентированные принципы деятельности и повышения ее способности оперативно реагировать на «запросы общественности».