Проблемы становления механизмов социального мониторинга как элемента стратегического управления социально-экономическим развитием России
Яник Андрей Александрович
кандидат технических наук
ведущий научный сотрудник, Институт социально-политических исследований РАН
119333, Россия, г. Москва, ул. Фотиевой, 6, корп. 1, оф. 1
Попова Светлана Михайловна
кандидат политических наук
ведущий научный сотрудник, Институт социально-политических исследований РАН
119333, Россия, г. Москва, ул. Фотиева, 6, корп. 1, оф. 1
Аннотация
Предметом настоящего исследования являются позитивные и негативные факторы, влияющие на перспективы становления в общенациональном масштабе механизмов независимого социального мониторинга как неотъемлемой части системы стратегического управления социально-экономическим развитием в Российской Федерации. Особое внимание уделяется анализу современного нормативно-правового и институционального ландшафта, в рамках которого происходит формирование различных инструментов и технологий, позволяющих включить поток социальных данных в процессы принятия стратегических и тактических решений на всех уровнях государственного управления. Для решения поставленных задач применялись общелогические методы научного исследования, сравнительно-правовой и сравнительно-исторический анализ, системный и структурно-функциональный подходы. На основании проведенного анализа сделан вывод о том, что создаваемые органами государственной власти механизмы «обратной связи» с обществом в их нынешнем виде объективно настроены на решение узких ведомственных задач, тогда как для эффективного функционирования системы стратегического управления общественным развитием необходимо построение контура внешнего независимого социального мониторинга. Формально в России имеются все необходимые элементы для построения такого механизма, однако на практике существует большое количество объективных и субъективных барьеров, препятствующих полноценной реализации такого решения.
Ключевые слова: социальные науки, социальный мониторинг, социальные данные, государственное управление, социально-экономическое развитие, управление изменениями, стратегическое планирование, цифровая инфраструктура, Российская Федерация, клиентоориентированные подходы
Yanik Andrey Aleksandrovich
PhD in Technical Science
Andrey A. Yanik
Leading Researcher, the Institute of Socio-Political Research, the Russian Academy of Sciences
119333, Russia, Gorod federal'nogo znacheniya Moskva, g. Moscow, ul. Fotievoi, 6, korp.1, of. 1
cpi_2002_1@yahoo.co.uk
Popova Svetlana Mikhailovna
PhD in Politics
leading resarcher at Institute of Socio-Political Research under the Russian Academy of Sciences
119333, Russia, Moscow, Fotiev's str., 6, bld. 1, of. 1
sv-2002-1@yandex.ru
Abstract.
The subject of this study are positive and negative factors influencing prospects of becoming a nationwide independent system of social monitoring as an integral part of the strategic management of socio-economic development in the Russian Federation. Special attention is paid to the analysis of the current legal and institutional landscape within which there is a formation of different tools and technologies to enable the flow of social data in the process of making strategic and tactical decisions at all levels of government.To solve the set tasks were applied the general logical methods of scientific research, comparative legal and comparative historical analysis, system and structurally functional approaches.On the basis of the conducted analysis it is concluded that created by the bodies of state power mechanisms of feedback with society (in their present forms) were designed in the interests of a narrow departmental tasks, whereas for efficient functioning of the strategic management of social development requires the construction of the external contour of the independent social monitor. Formally, in Russia there are all necessary elements to build such a mechanism, but in practice there are a large number of objective and subjective barriers to the full implementation of this decision.
Keywords:
social sciencies, social monitoring, social data, public administration, socio-economic development, change management, strategic planning, digital infrastructure, Russian Federation, client-oriented approach
Введение
независимый социальный мониторинг общество
Новая модель экономики всегда вызревает в условиях жесткой конкуренции с уже существующими моделями и практиками. Перспективы перехода зависят в конечном счете от способности возникающих благодаря поддержке государства и инициативе людей элементов нового противостоять зависимости от предшествующего развития. Такая политика может быть построена только на основе социального консенсуса по поводу модели желаемого будущего, ясного понимания целей и задач развития, точного выбора наиболее эффективных путей их достижения, и, что не менее важно, создания действенных механизмов мониторинга и оценки успешности продвижения страны и общества к избранной цели. При этом важнейшей задачей становится создание в государственном масштабе действенной адаптивной системы целевого планирования, позволяющей гибко использовать различные механизмы и институты в качестве инструментов навигациив меняющемся мире.
Особую роль в эффективном функционировании современных механизмов управления общественным развитием играют социальные данные, которые не только обеспечивают контур оперативной «обратной связи» с обществом, но и помогают решать проблемы, связанные с целеполаганием и конструированием образа желаемого будущего. Для того чтобы этот известный теоретический постулат [1-8 и др.] был реализован на практике, требуются специальные усилия государства и экспертного сообщества в части формирования институционально-правовых основ управленческих механизмов, позволяющих вовлечь поток данных социологических исследований в процессы принятия стратегических и тактических решений на всех уровнях. В первую очередь речь идет о национальной системе стратегического планирования и управления социально-экономическим развитием страны.
Использование социальных данных в современной системе государственного управления социально-экономическим развитием
Современные правовые основы прогнозирования социально-экономических изменений и перспективного планирования в Российской Федерации были заложены еще в середине 1990-х гг. с принятием Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [9]. В 1999 г. Правительство Российской Федерации приняло решение о разработке первого стратегического плана развития России с использованием методов индикативного планирования [10].
В начале 2000-х гг. работа по включению социальных данных в контур государственного управления активизировалась в связи с проведением бюджетной и административной реформы в стране. Так, например, Министерством финансов Российской Федерации и Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации были разработаны Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 годы [11]. Документ содержит иерархически соподчиненный перечень стратегических целей страны (приложение 1 к Методическим рекомендациям), которые субъекты бюджетного планирования должны учитывать при подготовке отчетных докладов. Цели «нижнего уровня» фактически являются индикаторами, предназначенными для оценки динамики продвижения в решении задач по достижению стратегических целей развития:
Повышение уровня материальной обеспеченности населения
- увеличение реальных доходов населения;
- сокращение уровня бедности;
- снижение социального неравенства;
- повышение обеспеченности населения благоустроенным жильем и качественными коммунальными услугами;
- повышение доступности населению качественных и безопасных потребительских товаров, и услуг;
- повышение обеспеченности населения услугами социальной и инженерной инфраструктуры;
- повышение обеспеченности населения надежными банковскими, страховыми, пенсионными и иными сбережениями;
- повышение доступности и качества предоставляемых населению государственных услуг
Повышение уровня здоровья и безопасности условий жизни населения
- повышение качества и доступности медицинской помощи и лекарственного обеспечения;
- повышение уровня личной безопасности граждан;
- предупреждение заболеваний и других угрожающих жизни и здоровью состояний;
- повышение экологической безопасности и улучшение состояния окружающей среды;
- повышение уровня защищенности личной собственности граждан;
- повышение технологической безопасности граждан.
Повышение уровня удовлетворения социальных и духовных потребностей населения и их развитие
- обеспечение потребностей в социальном обслуживании и социальной поддержке;
- расширение возможностей для духовного развития и доступа к культурному наследию;
- расширение возможностей для занятия туризмом и спортом;
- развитие и удовлетворение потребностей в информации.
Обеспечение продуктивной занятости населения и достойных условий труда
- обеспечение продуктивной занятости экономически активного населения;
- создание условий для обеспечения продуктивной занятости инвалидов;
- создание условий для обеспечения продуктивной занятости молодежи;
- улучшение условий труда.
Повышение уровня удовлетворения потребностей в образовании
- повышение уровня доступности качественного начального и среднего образования;
- повышение уровня доступности качественного высшего образования;
- обеспечение доступности всех видов образования для детей-сирот и детей с ограниченными физическими возможностями;
- обеспечение охвата населения системой непрерывного образования.
Обеспечение прав и свобод граждан
- обеспечение политических свобод граждан;
- развитие институтов гражданского общества.
Использование при подготовке различных документов стратегического планирования представлений о «совокупности стратегических целей развития страны», привело к тому, что на этой основе постепенно сформировалась структура данных, в том числе социального характера, необходимых органам власти в работе по управлению социально-экономическим развитием Российской Федерации.
В 2007 г. в своем Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В.Путин поставил задачу «внедрить в практику деятельности Правительства Российской Федерации современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов». Глава государства подчеркнул, что «уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству Российской Федерации следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий» [12].
Наряду с работами по созданию системы оценки эффективности расходования бюджетных средств для достижения социально значимых целей, в середине 2000-х гг. были предприняты важные шаги в области административной реформы, связанные с переходом органов государственной власти и местного самоуправления к клиентоориентированной концепции деятельности и развитием системы электронного правительства. Новые подходы предполагали активное внедрение механизмов мониторинга степени удовлетворенности населения качеством услуг, оказываемых органами государственной власти и местного самоуправления.
В 2007 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Указ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [13], которым был утвержден перечень показателей, часть из которых носит социальных характер и требует получения соответствующих данных. Президентским указом фактически был дан старт масштабному проекту по созданию единой оценочной платформы в общенациональном масштабе и определена концепция соответствующей структуры метаданных. В частности, с этой целью Правительству Российской Федерации было дано указание включить показатели эффективности и другие оценочные данные, предусмотренные указом, в федеральную программу статистических работ.
Во исполнение указа, Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия была одобрена Методика оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [14]. Фактически, методика была построена в логике аудита эффективности, поскольку ключевая задача состояла в выявлении связи между расходами консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и их влиянием на качество жизни населения. Согласно документу, оценка в социально-экономической сфере должна осуществляться «по следующим направлениям: развитие экономики, уровень доходов населения, политика в сфере обеспечения безопасности, здоровье, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищная политика». В качестве исходной информации для проведения оценки эффективности деятельности региональных органов власти методика предлагала использовать «официальные данные, представленные в докладах высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики, данные ведомственной статистики и результаты опросов населения».