Применение эксперимента в законодательной практике: опыт Китайской Народной Республики
Дегтярев Михаил Владимирович
кандидат юридических наук, временно исполняющий обязанности губернатора Хабаровского края Правительство Хабаровского края Хабаровск
Статья посвящена вопросам применения экспериментального подхода в нормативном правовом регулировании. Раскрывается суть концепта экспериментального законодательства, объясняются цели и технологии, причины применения этого инструмента в законотворчестве. Автор обращается к законодательству и официальным документам Китайской Народной Республики.
Ключевые слова: законодательная деятельность, регуляторные технологии, экспериментальный правовой режим, экспериментальное законодательство, теория права, административное право.
экспериментальный правовой законодательство
Application of the experiment in legislative practice: the experience of the People's Republic of China
Mikhail V. Degtyarev
сandidate of sciences (law), acting governor of Khabarovsk krai
Government of the Khabarovsk krai Khabarovsk, Russian Federation
The article is devoted to the application of the experimental approach in legal regulation. The author reveals the essence of the concept of experimental legislation, explains the goals and technologies, the reasons for using this tool in lawmaking. The author refers to the legislation and official documents of the People's Republic of China.
Keywords: legislative activity, regulatory technologies, experimental legal regime, experimental legislation, theory of law, administrative law.
Введение
Появление новейших цифровых и телекоммуникационных технологий [см.: 1; 2], усугубление проблемы энтропийности законодательства [см.: 3] предопределяет множественные и весьма специфические вызовы публично-правовому порядку государства, всей его системе права.
Одним из инструментов релевантного реагирования, отклика на такого рода вызовы является применение новейших регуляторных технологий [см.: 4; 5], в их числе -- экспериментальное законодательство, в Российской Федерации выражающегося (в части правовых основ и условий) прежде всего в Федеральном законе от 31 июля 2020 года № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» и в Федеральном законе от 31 июля 2020 года № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (ст. 13 «Экспериментальный правовой режим»).
Складывающаяся «мода» на экспериментальные правовые режимы и попытки протащить лоббируемые бизнесом частные интересы под видом таких законодательных экспериментов (ведь это не эксперимент, когда заранее известен результат, это целеполагание и целепостановка с последующим целедостижением) требуют тщательного разбора этого специфического законодательного инструментария, сферы его релевантного применения и пределов его применимости.
Такая задача более эффективно решается с учетом иностранного опыта в этой сфере.
Этому и посвящен настоящий материал (применительно к опыту Китайской Народной Республики (далее -- КНР).
Суть концепта экспериментального законодательства
Суть экспериментирования в законодательстве -- это апробация и тестирование новых законодательных подходов и режимов на ограниченной в масштабах основе, чтобы оценить последствия, прежде чем вводить эти подходы и режимы на постоянную основу в законодательство с несопоставимо более широким охватом предметно-объектной области регулирования.
Согласно Люциусу Мэйдеру, экспериментальное законодательство -- это «закон, принятый на ограниченный период времени для проверки того, сможет ли конкретная законодательная мера эффективно достичь определенных целей»; это «форма законодательства, обладающая определенными характеристиками: оно должно быть ограничено во времени; в нем следует четко указать свою цель; в нем следует указать цели планируемых законодательных действий и указать критерии, используемые для оценки соответствия положений, принятых на временной основе; в нем следует указать данные, которые необходимо собрать, и определить обязанности по сбору данных и оценке результатов и так далее» [6, с. 125]. Определение Мадера, отмечают Роб ван Хестель и Хейс ван Дейк, охватывает широкий спектр законов с экспериментальными характеристиками, начиная от простых пилотных проектов и заканчивая законами, вводящими рандомизированные испытания, с важными различиями в отношении воздействия и надежности оценки [7, с. 541].
Согласно Робу ван Хестелю и Хейсу ван Дейку, «основная идея экспериментального законодательства заключается в том, что: 1) оно касается временного отклонения от существующих законов или постановлений; 2) объем эксперимента будет фиксироваться с точки зрения времени, места и/или адресатов; 3) будут оцениваться эффекты и побочные эффекты нормативного регулирования; и 4) в случае успеха режим будет расширен, так что экспериментальные правила могут также применяться к другим аналогичным ситуациям. Таким образом, концепция экспериментального законодательства подразумевает, что правила проверяются в небольшом масштабе, чтобы иметь возможность извлечь уроки из этого опыта и использовать эти знания для улучшения закона» [7, с. 542].
Хуан Ли определяет экспериментальное законодательство следующим образом: законодательный орган принимает или дает разрешение принять экспериментальные нормы, не соответствующие действующему законодательству или вступающие в определенное противоречие с ним, на определенный период, в отношении определенных категорий населения или определенного региона, после чего проводится промежуточная и итоговая оценка, по результатам которой экспериментальное законодательство может быть преобразовано в постоянно действующее законодательство [8].
Эдвард Рубин сравнивает экспериментальное законодательное регулирование с экспериментами в области медицины, указывая, что «основное отличие состоит в том, что медицинские эксперименты представляют собой инструментальное использование других людей; исследователь подвергает испытуемого воздействию какого-либо опасного или неприятного состояния в надежде узнать что-то, что принесет пользу другим. Но немногие законодатели проявляют интерес к абстрактным знаниям, достаточным для поддержки экспериментов такого рода. Вместо этого экспериментальное законодательство лучше всего сравнить с двумя довольно разными медицинскими процедурами. В некоторых случаях это похоже на использование экспериментальной техники, потому что эта техника дает лучший шанс вылечить пациента. В других случаях это похоже на апробирование потенциально полезной вакцины на небольшой группе людей перед ее применением по всей стране. Первая ситуация не вызывает проблем, потому что это просто частный случай общепринятой обязанности врача перед пациентом. Последнее вызывает трудности при выборе экспериментальной группы, но альтернатива явно и, возможно, катастрофически хуже» [9, с. 424--425].
Применение экспериментального законодательства представляет собой вовсе не только принятие чего-то необычного и замысловатого в целях «посмотреть, а как оно поведет себя». Это процессы непрерывного тестирования и непрерывной отладки новых норм, которые в конечном счете могут быть трансформированы необходимым образом.
Иными словами, применение экспериментального законодательства в принципе требует корригирования, деятельной, активной обкатки тех или иных правовых режимов или механизмов и постоянного мониторинга нормореализа- ции с высокой частностью «реперных проверочных точек» в этом процессе.
В этих «точках» осуществляется сбор и обработка необходимых эмпирических (т. е. получаемых в результате набираемого экспериментального опыта) данных для того, чтобы эффективно оперировать неопределенностями в сфере, где проводится законодательный эксперимент.
Опыт КНР в рассматриваемой сфере
В современном Китае достаточно обширен опыт задействования экспериментального законодательства -- принимаются акты с ограничениями по сроку действия, кругу регулируемых отношений и/или по территории регулирующего действия с последующей обкаткой, а когда результаты оценки проведенного законодательного эксперимента соответствуют заявленным целям, экспериментальному законодательству может быть предоставлен статус постоянно действующего законодательства.
Согласно статье 13 Закона КНР от 15 марта 2000 года (ред. от 15 марта 2015 г.) «О законодательстве» [10; 11], Всекитайское собрание народных представителей и его Постоянный комитет вправе при необходимости в целях осуществления реформ и обеспечения развития принять решение о временном изменении или временном приостановлении локального применения отдельных положений законодательства в течение определенного периода в отношении конкретных вопросов, связанных с административным управлением и в иных сферах.
В настоящее время в Китае реализуется множество экспериментальных программ, принимаемых на основании данного положения. Рассмотрим некоторые из них.
27 февраля 2015 года на заседании Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей КНР 12-го созыва был рассмотрен и одобрен документ, предоставляющий Государственному совету КНР полномочия временно корректировать и применять соответствующие нормативные правовые акты на территории определенных административно-территориальных единиц, а также вносить временные изменения в законодательство об управлении земельными ресурсами в рамках проведения земельной реформы [12].
Также отметим решение Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей от 26 октября 2019 года «О предоставлении Государственному совету полномочий временно корректировать реализацию соответствующих положений Закона о зонах свободной торговли» [13; 14].
Данное решение было принято в целях дальнейшей оптимизации бизнес-среды, стимулирования жизнеспособности рынка и творческого потенциала общества, а также ускорения трансформации функций правительства.
В частности, в данном решении был указан перечень положений Закона КНР о зонах свободной торговли и иных нормативных правовых актов, исполнение которых временно корректируется Государственным советом. Среди таких изменений -- отмена требования, касающегося обязанности продавцов, занимающихся внешней торговлей, то есть импортом и экспортом товаров или технологий, проходить регистрацию в соответствующем органе публичной власти.
В 1988 году было объявлено о создании на Хайнане особой экономической зоны. Данный опыт оказался ценным и эффективным, и в настоящее время продолжается реализация соответствующих реформ [15].
Четырнадцатого апреля 2018 года были изданы Руководящие заключения Центрального комитета Коммунистической партии Китая и Государственного совета Китая по вопросам обеспечения всестороннего углубления политики реформ и открытости на Хайнане [15]. В частности, данным документом предусматривается реализация определенных мер по следующим направлениям:
обеспечение дальнейшего развития экспериментальной зоны свободной торговли Хайнаня (с предоставлением большей степени независимости при реализации соответствующих реформ, ускорением формирования законной, международной и удобной деловой среды, а также справедливой, унифицированной и эффективной рыночной среды, углублением рационализации государственного управления, осуществлением политики либерализации торговли и инвестиций на высоком уровне);
комплексное расширение реализации соответствующих реформ, в частности, в целях адаптации к актуальным тенденциям экономической глобализации, а также изучения возможности создания новой открытой экономической системы;
обеспечение функционирования экспериментальной экологической зоны;
продвижение и развитие туризма (в частности, обеспечение развития туристского потребления, реализация политики беспошлинных покупок, увеличение лимита беспошлинных покупок, развитие различных круизных маршрутов, развитие политики международного медицинского туризма и развитие проведения исследований в области медицины, а также применения новых медицинских технологий, оборудования и лекарственных средств, развитие новых видов культурного потребления, а также развитие спорта на Хайнане);
обеспечение повышения качества туристических потребительских услуг (поощрение оптимизации и реорганизации туристических компаний Хайнаня, привлечение финансирования в данной области, содействие развитию гостиничного бизнеса, продвижение туристического имиджа Хайнаня, совершенствование превенции правонарушений в данной области);
продвижение интернационализации туристического потребления (обеспечение поддержки Хайнаня в активном привлечении международного капитала и интеллектуальных ресурсов, использование международных передовых концепций в целях обеспечения защиты и развития туристических ресурсов, обеспечение поддержки Хайнаня в активном участии в международном сотрудничестве в сфере туризма, обеспечение формирования системы управления туризмом, обеспечение повышения уровня интернационализации и стандартизации туристических объектов);
реализация политики, направленной на сокращение уровня бедности населения (в частности, поощрение урбанизации населения, повышение доступности базового образования, совершенствование системы занятости населения, обеспечение повышения доходов населения, реализация инновационных моделей оказания социальной поддержки, реализация соответствующей жилищной политики, а также политики в области здравоохранения);