Причины исполнения обязательств «Группы двадцати»: институционализация, доминирование, принцип взаимности или клубный принцип
Киртон Джон -- профессор, директор Исследовательского центра «Группы двадцати» Университета Торонто; Canada
Николаева Алиса -- н.с. Исследовательского центра «Группы двадцати» Университета Торонто; Canada,
В последние годы развитие многостороннего подхода сталкивается с существенными сложностями. Подъем популистских настроений в западных странах, торговые войны, а также замедление экономического роста подорвали доверие к многосторонним институтам, включая институты многосторонних саммитов. «Группа двадцати» часто критикуется за неэффективное решение проблем и низкий уровень исполнения принимаемых на саммитах обязательств. Тем не менее результаты исследований Исследовательского центра «Группы двадцати» свидетельствуют о том, что члены «двадцатки» все же в той или иной мере выполняют обязательства в период между саммитами. По одним саммитам и темам наблюдается более высокий уровень исполнения, чем по другим. Понимание того, что лежит в основе исполнения обязательств, и как его можно улучшить, имеет важнейшее значение для повышения эффективности работы «Группы двадцати», а также повышения доверия к этой неформальной организации, и даже может повлиять на ее будущее. Данное исследование содержит экспериментальный количественный анализ результатов саммитов «Группы двадцати». Он базируется на стандартной концептуальной модели, способной представить логически обоснованные выводы. Исполнение обязательств перекликается и, следовательно, может быть улучшено через принятие более существенного числа обязательств, проведение министерских встреч и использование специфических катализаторов в формулировках обязательств, при условии взаимодействия членов «Группы двадцати» в сфере исполнения, а не доминирования одного из членов, который задает общий темп, например, США или Китая.
Ключевые слова: «Группа двадцати»; глобальное управление; исполнение обязательств; подотчетность
Causes of G20 Compliance: Institutionalization, Hegemony, Reciprocity or Clubs
J. Kirton, A. Nikolaeva
John Kirton -- PhD, Professor, Co-director of G20 Research Group, University of Toronto
Alisa Nikolaeva -- M.A., Research Associate, G20 Research Group; University of Toronto
Abstract
In recent years, multilateralism has faced significant challenges. The rise of populist sentiment in western countries, trade wars and now slowing economic growth have undermined trust in multilateral institutions including those of a plurilateral summit form. The Group of Twenty (G20) often faces criticism for its ineffective problem-solving and members' poor compliance with their summit commitments. Yet evidence from the G20 Research Group shows that G20 members do comply solidly with the commitments they make at one summit before the next one takes place. Some summits and subjects have secured higher compliance than others. Understanding what causes compliance and how it can be improved is essential for improving G20 effectiveness, credibility and even its future. This study offers an exploratory quantitative analysis of performance at G20 summits. It relies on established conceptual frameworks and presents a descriptive inferential argument. Compliance coincides with, and thus might be improved by, making more summit commitments, holding ministerial meetings and using specific catalysts in the commitments, given the prevailing reciprocity in compliance among members rather than a single dominant actor such as the U.S. or China setting the pace.
Keywords: G20; global governance; compliance; accountability
Введение
«Группа двадцати» часто считается неэффективной в решении вопросов глобальной политики и столь же часто критикуется за достаточно низкий уровень выполнения странами принимаемых на саммитах обязательств. Тем не менее разные саммиты имеют разный успех, и одни обязательства выполняются странами более эффективно, чем другие. Понимание причин этих вариаций в исполнении обязательств необходимо для повышения эффективности «Группы двадцати» как неформального глобального института высшего уровня. В настоящий момент опубликовано много работ, посвященных исполнению обязательств, принятых на саммитах «Группы семи», которая имеет более длительную историю и более тесный круг стран-участников [Kirton, Larionova, 2018a]. Однако об исполнении обязательств саммитов «Группы двадцати» известно очень мало [Kirton, Larionova, 2018a; Cicci, 2018; Hallink, 2018; Kokotsis, 2018; Kulik, 2018; Marchyshyn, 2018; Motala, 2018; Rudich, 2018; Tops, 2018; Wang, 2018; Warren, 2018a; 2018b; Williams, 2018].
В статье исследуются причины исполнения обязательств, принятых на двенадцати саммитах «Группы двадцати», начиная с саммита в Вашингтоне в 2008 г. и заканчивая саммитом в Гамбурге в 2017 г. Эти причины сложны. Они охватывают международный и национальный аспект. Исполнение обязательств отдельной страной может быть обусловлено приоритетами или интересами этой страны, даже если последние иногда представляются иллюзорными или быстро меняются. Тем не менее, поскольку саммиты «Группы двадцати» имеют широкую повестку дня и их обязательства основаны на консенсусе всех членов группы, можно предположить, что каждая страна рассматривает эти обязательства как часть своих приоритетов в области внешней и внутренней политики, по крайней мере в определенных пределах. Если страна этого не делает, то она определенно не принимает обязательство, как это недавно произошло в случае выхода США из климатических обязательств, и «Группа двадцати», таким образом, создает подмножество обязательств, которые имеют отношение только к США или только к остальным 19 странам-членам. Приоритеты страны могут меняться от саммита к саммиту, после того как лидер страны согласился на определенные обязательства. Но хотя изменение международных и внутриполитических условий представляет угрозу для понимания причин исполнения обязательств, предположение о коллективном принятии создает некую аналитическую основу.
Данное исследование, основанное на консенсусном представлении о приоритетах членов, сосредоточено на тех мерах подотчетности, которые способствуют исполнению обязательств, находятся под прямым контролем лидеров, относительно недороги и уже применялись ранее [Kirton, Larionova, 2018a; 2018b]. Основными мерами подотчетности являются: катализаторы, содержащиеся в тексте обязательства; сопутствующие обязательства, принятые на том же саммите; повторение лидерами обязательств, принятых на предыдущих встречах на высшем уровне; закрепление результатов министерских встреч; поддержка со стороны официальных учреждений; участие гражданского общества; независимая оценка; общая поддержка саммита; укрепление многосторонних организаций; санкции за неисполнение и поддержка исполнения [Kirton, Larionova, 2018a; 2018b]. В этом исследовании рассматриваются три наиболее перспективных механизма подотчетности: сопутствующие обязательства, министерские встречи и катализаторы. Авторы анализируют взаимосвязь между числом сопутствующих обязательств, министерских встреч, а также специфических катализаторов и исполнением обязательств. В исследовании также рассматривается влияние доминирования, взаимности исполнения и принадлежности к менее крупным клубам на исполнение обязательств «Группы двадцати». Анализ основан на использовании экспериментальных количественных методик, которые не позволяют изолировать каузальный эффект каждого индикатора подотчетности. Таким образом, данное исследование предлагает теоретические основы, позволяющие сделать логические умозаключения. обязательство саммит клубный
Теория
Исполнение странами своих международных обязательств давно находится в центре внимания исследователей и практиков международных отношений и внешней политики. Практики утверждают, что международные организации и режимы формируются и укрепляются доминированием лидеров. По их мнению, слабые выполняют свои обязательства, а сильные -- нет. Сторонники либерального институционализма утверждают, что международные институты создают платформу для сотрудничества и таким образом улаживают конфликты и решают проблемы непонимания между странами- членами [Keohane, 1984; 2006; 2011]. Саммиты «Группы двадцати» помогают лидерам преодолеть различия, прийти к консенсусу и тем самым добиться взаимного выполнения обязательств. Конструктивисты делают акцент на том, как институты обеспечивают разумные коммуникации, позволяющие странам выстраивать свои интересы таким образом, чтобы они соответствовали согласованной позиции клуба [Wendt, 2012].
Эти теоретические предположения формируют основу для моделей, которые пытаются объяснить результаты деятельности «Группы семи» и «Группы двадцати». Исследователи, в центре внимания которых находятся результаты саммитов, зависят от того, как осуществляется исполнение обязательств. Они предполагают, что коллективные решения или обязательства играют важную роль, если они исполняются после окончания саммита относительно качественно и быстро. Исполнение может даже стать причиной самого обязательства, поскольку страны более склонны принимать обязательства в том случае, если они знают, что остальные члены клуба будут их выполнять [Li, 2001; Ikenberry, 2001]. Те, кто стремится реформировать систему саммитов, часто утверждают, что для исполнения и мониторинга неформальной группе необходим секретариат [Ikenberry, 1993].
В отношении обязательств, сформулированных как «мягкие нормы» в рамках институтов многосторонних саммитов, фон Фурстенберг и Дэниелс [von Furstenberg, Daniels, 1992] в своей новаторской работе, посвященной «Группе семи», обнаружили положительное, хотя и слабое исполнение. Согласно авторам, ключевыми факторами исполнения стали сравнительные возможности стран и тип внутренней политической системы (президентская/парламентская). Позже Куан Ли [Li, 2001] рассмотрел отклонение от исполнения обязательств, возникающее в результате межгосударственных взаимодействий в анархической конкурентной системе. Он обнаружил, что неисполнение обязательства одним членом, скорее всего, является причиной неисполнения его другими членами и, таким образом, причиной более низкого общего уровня исполнения. Его аргументация базировалась на реалистичных предположениях, но также включала в себя институциональные приближения либеральных институционалистов или повторяющиеся игры специалистов по теории игр. Джон Киртон [Kirton, 1989] делал акцент на неформальной международной институционализации. В отличие от старых многосторонних организаций с укоренившейся бюрократией и патологиями, неофициальные многосторонние организации на уровне лидеров обладают гибкостью, позволяющей интегрировать все, что они хотят, любым приемлемым способом и обеспечивать исполнение принятых обязательств внутри стран. Элла Кокотсис [Kokotsis, 1999] разработала демократическую институциональную модель, в которой сделан акцент на причинах министерских встреч «Группы семи» для обсуждения тем, содержащихся в формулировках обязательств, а также на относительной власти ответственных департаментов, находящихся внутри органов исполнительной власти стран-членов. Куан Ли [Li, 2001] также утверждает, что государственное устройство определяет исполнение. Он обнаружил, что наличие независимых центральных банков «положительно коррелирует с исполнением обязательств по контролю над инфляцией» и что «раскол в правительстве или наличие коалиционного правительства, а также неопределенность, ухудшают исполнение» [Ibid.]. Роберт Патнэм [Putnam, 1988] предложил модель бюрократических торгов, в которой доминирующие коалиции международных и национальных игроков разрабатывают «выигрышные стратегии», чтобы лидеры саммита согласились с тем, чего хочет победившая коалиция. Тем не менее те, кто делает упор на индивидуальном представительстве, предполагают, что исполнение контролируется политической волей лидеров, которые формулируют свои обязательства так, как они хотят [Kirton, 2006; Kirton, Kokotsis, 2007; Kirton et al., 2007].
Джон Киртон и Марина Ларионова [Kirton, Larionova, 2018a] проверили множество других возможных причин исполнения на нескольких уровнях анализа и обнаружили некоторые факторы, которые оказали специфическое улучшающее или сдерживающее воздействие на исполнение обязательств. Данное исследование применяет методику этих работ к разнообразным саммитам «Группы двадцати» с большим количеством участников, чтобы проверить, характерны ли наиболее распространенные причины исполнения обязательств «Группы семи» и меры подотчетности для «Группы двадцати» и ее стран-членов, входящих в менее крупные клубы, такие как «Группа семи» и БРИКС.
Объем обязательств
Гипотеза данного исследования заключается в том, что между числом сопутствующих обязательств и их исполнением наблюдается позитивная корреляция. Существует несколько оправданных теорий, объясняющих эту статистическую взаимосвязь. Во-первых, более высокое число обязательств можно рассматривать как индикатор или причину ощущения срочности и важности соответствующей темы на саммите с участием лидеров стран, что заставляет страны впоследствии в большей степени выполнять обязательства. Во-вторых, поскольку сопутствующие обязательства в каждой сфере являются взаимосвязанными, исполнение одного обязательства может создать положительные «побочные» эффекты для исполнения остальных обязательств. Наконец, большее число обязательств может оказать положительное влияние на исполнение, поскольку индивидуальные обязательства обычно узко определены и предъявляют специфические требования к лидерам. С другой стороны, слишком большое число обязательств может препятствовать сосредоточению усилий лидеров на самых острых проблемах и привести к более низкому исполнению из-за неспособности лидеров к одновременному достижению слишком большого числа целей и обязательств с конкурирующими целями.
Министерские встречи
Согласно второй гипотезе, чем больше встреч на уровне министров проводится в год саммита, тем лучше исполняются обязательства. Данная гипотеза была протестирована как на уровне саммита, так и на уровне обязательств. Министры, ответственные за определенную сферу, которые встречаются до, во время или после саммита, возможно, внедряют и отслеживают исполнение соответствующих обязательств или принимают обязательства в таком виде, в каком они смогут их выполнить к следующему саммиту [Kirton, Larionova, 2018b]. Более плотные сети, возникающие в результате частых министерских встреч, могут также способствовать развитию информационного обмена и координации политики [Slaughter, 2004; Cormier, 2018]. По мнению Энн-Мари Слотер, «один лишь простой факт встречи подпитывает стремление к какому-либо заметному результату» [Cormier, 2018]. Это означает, что чем больше проводится встреч между саммитами, тем больше министры координируют политику и, следовательно, лучше исполняют обязательства [Ibid.].
Катализаторы
Третья гипотеза заключается в том, что наличие определенных катализаторов в обязательствах повышает их исполнение. Катализаторы представляют собой специфические слова или рекомендации, встроенные в обязательства с целью повышения результатов их исполнения [Kirton, Larionova, 2018b]. Катализаторы содержат некие инструкции, как следует исполнять четкое, ориентированное на будущее, безусловное для исполнения обязательство. При этом некоторые катализаторы на самом деле могут сдерживать исполнение, и таких катализаторов следует избегать [Ibid.]. В недавнем исследовании Марины Ларионовой [Larionova et al., 2018] оценивалось влияние катализаторов на исполнение обязательств девяти саммитов «Группы двадцати». Было обнаружено, что среднее исполнение для обязательств с катализаторами было более низким, чем для обязательств без катализаторов [Ibid.]. Несмотря на то что большинство катализаторов в отдельности отрицательно влияют на исполнение, встроенные в обязательство меры и сроки самомониторинга имеют тенденцию улучшать исполнение [Ibid.]. Данные саммитов «Группы семи /восьми» свидетельствуют о том, что исполнение, как правило, улучшалось при наличии таких катализаторов, как годовой график, ключевые международные организации, список приоритетов, и уменьшалось при наличии отсылок к другим международным организациям, многолетнему графику, международному праву, а также обязательствам нефинансового характера или обязательствам, связанным с развитием, принятых по итогам встреч министров финансов [Kirton, Larionova, 2018b].
Доминирование, принцип взаимности или клубный принцип
Вторая часть исследования посвящена влиянию доминирования, взаимности и принадлежности стран к клубам на исполнение обязательств «Группы двадцати». Согласно теории гегемонистской стабильности, самые влиятельные страны оказывают влияние на действия более слабых стран [Keohane, 1984]. В послевоенном либеральном порядке США обладали максимальным экономическим и политическим влиянием и определяли развитие международных институтов [Cormier, 2018]. Сейчас влияние США снизилось, однако они все еще играют большую роль в определении повестки дня и кооперации в рамках «Группы двадцати». В последние годы Китай пережил беспрецедентный экономический рост и теперь имеет шансы стать новой сверхдержавой и новым доминирующим политическим лидером, в особенности среди развивающихся стран. Вариант гипотезы доминирования «следуй за лидером» предполагает, что когда США или Китай выполняют обязательства на определенном уровне, все остальные страны будут следовать в этом за ними. Согласно гипотезе о доминировании двух стран, когда и США, и Китай исполняют обязательства, другие страны тоже стремятся исполнить обязательства приблизительно на том же уровне.