Председатель Совета министров П.А. Столыпин и реформа вооруженных сил
В октябре 1905 г. с реорганизацией Совета министров было объявлено о создании объединенного правительства. П.А. Столыпин вступил в должность председателя правительства в очень тяжелое время для страны. Поражение в русско-японской войне и революционные события 1905 г. продемонстрировали, что в вооружённых силах необходимо проводить коренные преобразования. Важность этих реформ сложно недооценить с учетом того, что они оказали существенное влияние на ход Первой мировой войны. Уровень вовлеченности председателя Совета министров П.А. Столыпина в процесс реформирования вооружённых сил поможет установить являлись ли эти реформы частью программы премьер-министра.
Известный советский историк А.Я. Аврех отметил, что военная реформа для П.А. Столыпина была равнозначна по важности с аграрной [1, с. 22], и она могла стать объединяющим фактором для правительства и общественности. Также уделяется внимание «сговору» П.А. Столыпина с октябристами по вопросам военной политики [2, с. 50-65]. Премьер немедленно прекратил игру в «конституционность», что, по мнению Авреха, было продемонстрировано в его выступлении в Государственном совете, когда Столыпин добился восстановления финансирования судостроения, против которого голосовала Дума. Также Аврех уделял большое внимание правительственному кризису 1909 г. Именно это событие разрушило сотрудничество октябристов с кабинетом Столыпина по военным вопросам [1, с. 33]. Красноречивым свидетельством банкротства данной политики, по мнению А.Я. Авреха, стала отставка А.И. Гучкова с поста председателя думской комиссии по обороне в 1910 г.
Совершенно другой взгляд на эти события был у В.С. Дякина. Он отметил, что Столыпин был вынужден «искренне или неискренне» отстаивать любимую идею Николая II о восстановлении линейного флота. Таким образом, председатель Совета министров пытался обороняться от критики правых и в это же время угодить царю и октябристам. Дякин также считал, что даже после министерского кризиса 1909 г. у Гучкова и Столыпина «действительно существовала согласованная программа». Для её реализации в 1910 г. премьер предложил Гучкову стать председателем Думы, надеясь на сплочение октябристской фракции [3, с. 192-193], но в 1911 г. этому помешал новый политический кризис.
В историографии достаточно подробно изучен Совет министров как государственный институт [4, 5,], но в данных работах не уделяется внимание участию главы правительства в реформах оборонных ведомств. Отдельно следует отметить работы М.Ф. Флоринского. Он считал, что Столыпин усилил личный контроль над деятельностью Министерства иностранных дел [6] и оборонных ведомств [7].
Более подробно роль Столыпина в реформах армии и флота описал К.Ф. Шацилло. Он отметил, как премьер-министр пытался играть роль посредника между оборонными ведомствами и Государственной думой. Большое значение автор уделял желанию Столыпина сохранить за Россией статус великой державы [8, с. 326, 347]. К.Ф. Шацилло обратил внимание на негативное отношение премьера к возможным военным конфликтам с Турцией и его категорический отказ от мобилизации [8, с. 41-42], но в то же время заметил, как «под влиянием каких-то причин» Столыпин вскоре изменил свое мнение [8, с. 43]. Автор намекал, что пацифистская позиция председателя Совета министров была неугодна Николаю II.
А.П. Корелин считал, что у Столыпина была обширная программа реформ, но он поменял свои первоначальные планы и сделал упор только на аграрную реформу [9, 10, 11]. Корелин отметил, что «большое внимание в программе уделялось возрождению и модернизации боевой мощи российской армии и флота» [11, с. 94]. К сожалению, автор не раскрывает в чем заключалось «внимание» премьера к вопросам обороны и как были скорректированы его планы в этой сфере.
В 2003 г. был опубликован двухтомный сборник документов «П.А. Столыпин: Программа преобразования», где составители посвятили целый раздел военной реформе [12, с. 656-695]. Так, по их мнению, премьер «предложил реформы в военной сфере», а именно: разработку нового воинского устава, введение льгот по отбыванию воинской повинности для различных категорий призывников, увеличение содержания офицерского состава, создание благоприятных условий для военнослужащих срочной службы [12, с. 11]. При этом в комментариях отмечено, что на недостатки Устава воинской повинности обратила внимание Дума [12, с. 754], а не правительство. Также в раздел были включены правила о порядке применения ст. 96 Основных государственных законов (далее - ОГЗ), которые Николай II поручил разработать Столыпину.
Существует мнение [13, с. 575-581]; [14, с. 167], что председатель Совета министров в основном пытался убедить III Думу, что стране необходимо техническое перевооружение армии и флота. К.А. Соловьёв, рассматривая взаимодействие законодательной и исполнительной властей, пришел к выводу, что Совет министров при Столыпине не был объединенным правительством и одной из причин этого была определенная независимость военного и морского министров [15, с. 139, 144-145]. Кроме того, Соловьев обратил внимание на совместную работу Думы и офицеров [15, с. 384], но об участии премьера в этих событиях не упоминается.
В связи с 150-летним юбилеем П.А. Столыпина в 2012 г. В.В. Шелохаев опубликовал несколько статей, где попытался охарактеризовать «столыпинский тип модернизации». По его мнению, Столыпин предложил реформы в военной сфере, которые включали: перевооружение армии и флота, разработку нового воинского устава, введение льгот по отбыванию воинской повинности, увеличение содержания офицерского состава, создание благоприятных условий для военнослужащих [16, 17]. Также к юбилею была опубликована энциклопедия, посвященная Столыпину, в которой присутствует статья В.А. Дёмина о военных реформах [18, с. 86-87]. Автор описывает основные преобразования, которые проходили в оборонных ведомствах под руководством военного, морского министров и председателя Совета государственной обороны, но об участии Столыпина сказано лишь то, что реформы реализовывались в годы его премьерства.
Таким образом, в историографии до сих пор нет четкой позиции о роли П.А. Столыпина в деле реформирования вооружённых сил.
ОГЗ не предусматривали участия главы правительства в решении вопросов обороны. Статья 16 Учреждения Совета министров указывала, что дела, относящиеся к государственной обороне, «вносятся в Совет министров, когда последует Высочайшее повеление, или когда начальники подлежащих ведомств признают сие необходимым, или же когда упомянутые дела касаются других ведомств». Единственное исключение предусматривала ст. 14, по которой ведомства не могли вносить в Думу и Госсовет законопроекты без предварительного рассмотрения в Совете министров [19, с. 104]. Но и это исключение не позволяло премьеру в должной мере влиять на дела армии и флота.
Председатель Совета государственной обороны вел. кн. Николай Николаевич, военный и морской министры, начальники морского и сухопутного генеральных штабов имели право всеподданнейшего доклада. Военный и морской министры достаточно часто не приходили на заседания правительства. В этом смысле, они были более независимы, чем руководители других ведомств. Поэтому большое значение имела личность министра, который фактически был подотчетен только царю и определял политику ведомства.
С точки зрения права, правительство и премьер-министр не могли оказывать существенного влияния на ход реформ в Военном и Морском министерствах. Совет министров должен был исполнять роль финансового фильтра и посредника между оборонными ведомствами и представительными учреждениями.
В военных вопросах законодательные учреждения были ограничены в правах ст. 96 ОГЗ, где было указано, что военное и морское ведомства, кроме их дополнительного финансирования и определения величины контингента новобранцев, находятся в юрисдикции только императора [20, с. 21-22]. Отсутствие четких формулировок в законе привело к ряду противоречий [21, p. 81], которые вносили путаницу в распределение полномочий министерств, а также в разделение властей. Например, в мирное время отдельные корпуса пограничной стражи и жандармов подчинялись соответственно Министерству финансов и Министерству внутренних дел, но военное ведомство вмешивалось в их управление. 8 мая 1907 г. в Совете министров рассматривался вопрос о распространении действий ст. 96 ОГЗ на отдельный корпус пограничной стражи. В ходе этого заседания правительство пришло к выводу, что корпуса пограничной стражи и жандармов подчиняются императору на основании ст. 14 ОГЗ, и царь имеет право распространить на них действия постановлений, которые были приняты на основании ст. 96 для военного и морского ведомств [22, с. 349]. В депутатском корпусе также возникали споры по поводу распространения ст. 96 [23, с. 1-2]. Правовая неопределенность позволяла думцам выходить за пределы своих полномочий, а это давало возможность председателю Совета министров принимать участие в решении вопросов, затронутых народными избранниками.
Совместная деятельность Столыпина с Думой II созыва складывалась очень сложно. Когда он стал премьером, решение проблем обороны государства ограничивалось мерами Министерства внутренних дел, которым также руководил Столыпин. В условиях революционного брожения полицейские функции МВД приобретали особое значение. Столыпин поддерживал использование войск для восстановления порядка в стране. Также по его инициативе были приняты меры по удалению и недопущению политически неблагонадежных лиц в армию и флот [24, с. 198-199]. 17 октября 1906 г. Совет министров даже принял на основании ст. 87 ОГЗ дополнения действующих постановлений Устава воинской повинности [24, с. 232-233], которые предусматривали ограничение права несения повинности по решению следствия. Данный проект подписал Николай II 6 ноября 1906 г. В мае 1907 г. II Дума отклонила представление МВД, тем самым отменила закон от 6 ноября. Столыпина не устроило решение представительного учреждения и 28 августа 1907 г. этот вопрос вновь был внесён в Совет министров. Глава правительства настаивал, что закон 6 ноября 1906 г. является наиболее целесообразным для предотвращения проникновения «вредных элементов» в вооружённые силы [22, с. 577-579]. В конкретном случае председатель Совета министров проявил упорство и добился повторного принятия нужного ему законопроекта.
В этой связи очень показательным является обсуждение в Совете министров законопроекта об ассигновании средств на устройство Амурской флотилии. Данный вопрос уже был рассмотрен Советом государственной обороны (далее - СГО) и утвержден Николаем II. Поэтому Совет министров обсуждал «в каких пределах это дело подлежит его рассмотрению». Из-за отсутствия на заседаниях СГО министра финансов и государственного контролера правительство пришло к выводу, что в данном вопросе может дать заключение не с военной, а с финансовой точки зрения. Для облегчения дальнейшей своей работы Совет министров рекомендовал СГО приглашать на свои заседания министра финансов и государственного контролера, чтобы они заранее установили реальность осуществления тех или иных инициатив [24, с. 383].
Таким образом, правительство не стремилось открыто конкурировать с СГО, а наоборот перекладывало на него всю ответственность за реформирование вооружённых сил, оставляя за собой роль финансового фильтра в лице своего экономического блока. П.А. Столыпин публично говорил, что некомпетентен в финансовых вопросах. Он часто советовался с министром финансов В.Н. Коковцовым и практически не противоречил ему [25, с. 195-196]. Когда дело касалось МВД Столыпин мог скорректировать политику экономии Коковцова. В конце 1906 г. Совет министров рассматривал вопрос об исчислении чрезвычайных ресурсов и расходов по Государственной росписи на 1907 г. Военное министерство просило выделить на свои нужды около 153 млн. руб., но министр финансов требовал значительного сокращения этой суммы. Предлагалось сократить первый кредит в 33 901 053 руб. на 26 761 053 руб. из-за того, что в стране «наступало успокоение» и уже не требовалось такое количество войск для охраны порядка. Столыпин напомнил, что успокоение происходило не повсеместно и не одновременно, и просил, чтобы кредит был утвержден на четырехмесячное содержание войск. А в случае если войска понадобятся на более долгий срок, то Совет должен найти необходимые средства. Другие доводы Коковцова о проблемах государственного казначейства и возможном удорожании заказов не вызвали возражений [24, с. 422-424]. В итоге военное ведомство получило 97 млн. руб. Разногласия министра финансов и главы военного ведомства были достаточно частым явлением. В начале 1910 г. дискуссия зашла так далеко, что военный министр В.А. Сухомлинов написал письмо Столыпину, в котором сообщил, что «затрудняется» лично бывать на заседаниях Совета министров до тех пор, пока министр финансов позволяет себе резкие выходки против него [26, с. 92]. Сам глава правительства поддерживал мнение В.Н. Коковцова (Столыпину и Коковцову не удалось избежать разногласий, но они были связаны с губернской реформой и изъятием Крестьянского банка из управления Министерства финансов в 1910-1911 гг.).
С экономией бюджетных средств столкнулось и Морское министерство. В 1905 г. уже были сделаны шаги по улучшению управления морского ведомства. Самые значительные из них были упразднение чина генерал-адмирала и централизация власти в руках морского министра. В этом же году по поручению Николая II правительство приступило к обсуждению судостроительной программы. Морской генеральный штаб сразу же после своего создания начал разработку судостроительной программы с учетом развития флотов Англии и Германии. [46, с. 132]. После долгих и сложных межведомственных дискуссий были выработаны основные направления восстановления флота. К 1907 г. в Морском министерстве уже сложились определенные представления, и вскоре был выработан план строительства флота. Официальная позиция морского ведомства заключалась в том, что России был необходим флот равный по боевой мощи с военно-морскими силами иностранных держав, а для этого был нужен преимущественно линейный флот. Следует учитывать и тот факт, что восстановление флота - это не только строительство новых кораблей. В данное понятие также входили обустройство портов, снабжение боеприпасами, а самое главное, соответствующая промышленность. Таким образом, правительство, морское ведомство и представительные учреждения, ставя перед собой задачу восстановления флота, должны были решить целый ряд противоречивых проблем.
Восстановление флота влекло за собой гигантские расходы, которые казна не могла себе позволить. В итоге в марте 1907 г. Николай II был вынужден просить морское ведомство ограничиться только восстановлением Балтийской эскадры, понимая, что страна не сможет реализовать все планы Морского министерства. На этом основании морской министр И.М. Диков просил ежегодно выделять на судостроение в течение 1908-1911 гг. по 31 млн. руб. Император одобрил предложение Дикова и поручил Совету министров рассмотреть этот вопрос вне очереди. В мае 1907 г. правительство выполнило поручение Николая II и приняло законопроект [23, с. 337-338]. Схожие процессы в 1908 г. проходили и с реформой сухопутных войск вооружённых сил. Также решающую роль сыграл Николай II. Он настоятельно рекомендовал еще правительству И.Л. Горемыкина «скорее приступить к сооружению Амурской железной дороги». Русско-японская война показала слабую защищенность восточных границ, что ограничивало возможности правительства по развитию этих территорий. П.А. Столыпин поддержал доводы А.В. Кривошеина о необходимости усилить оборону Дальнего Востока для его дальнейшего планомерного развития. Необходимость усиления обороны понимали как на местах, так и в центре, поэтому поддержка данного проекта Николаем II кажется весьма логичной. Безусловно, правительство приступило к реализации поручения императора. Финансирование строительства было проведено с согласия В.Н. Коковцова по ст. 87, но после созыва Думы проект был внесен на рассмотрение нижней палаты. В III Думе и Госсовете Столыпин лично защищал данный законопроект