Предмет и пределы прокурорского надзора за соблюдением прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов
А.Ю. Мариничева
Аннотация
Определение предмета и установление пределов прокурорского надзора за соблюдением прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов осуществляется в рамках прокурорского надзора за исполнением законов по основным принципам «общего надзора». Дополнительным пределом следует выделить права предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов.
Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей, государственные и муниципальные контракты, предмет прокурорского надзора, пределы прокурорского надзора.
В науке прокурорского надзора вопрос о содержании таких понятий, как объект, предмет и пределы надзора, является одним из ключевых.
Как правило, под объектом понимают деятельность поднадзорных органов и лиц, законность поднадзорной деятельности, правовое поведение поднадзорных субъектов, сами поднадзорные органы и лица. В свою очередь, предмет отождествляют с объектом, деятельностью поднадзорных органов и лиц, исполнением, соблюдением и соответствием законам или ограничивают содержание этого понятия актами и действиями органов и лиц, входящих в предмет надзора. Наиболее аргументированной представляется позиция об объекте как о деятельности поднадзорных органов и лиц [1. С. 64]. Сам Закон о прокуратуре не использует такие понятия, закрепляя лишь указания на конкретные лица, охватываемые прокурорским надзором в рамках соответствующих направлений. В этой связи спор о том, что входит в объект надзора - деятельность или ее субъекты, носит в большей степени схоластический характер.
Поскольку категория «предмет» по сравнению с объектом более конкретна, представляется возможным разделить мнение об ограничении ее содержания актами, действиями и решениями поднадзорных лиц [Там же. С. 65].
Другими словами, предмет по сравнению с объектом - более «осязаемая» категория, включающая в себя материальные, объективные формы проявления юридически значимой деятельности (поведения) поднадзорного лица. Кроме того, поскольку прокуратура осуществляет надзор не только за законностью деятельности, но и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина поднадзорными лицами, в литературе обоснованно высказывается мнение о включении в предмет надзора соответствующих прав и свобод человека и гражданина, затрагиваемых в ходе деятельности поднадзорного лица [2. С. 110]. Таким образом, в общем виде содержание предмета прокурорского надзора образуют четыре основных элемента:
- выносимые поднадзорным лицом акты;
- принимаемые им решения;
- совершаемые им действия;
- права и свободы лиц, затрагиваемых в ходе деятельности поднадзорного лица.
Закон о прокуратуре в ст. 1 и 21 закрепляет в общем виде перечень государственных и муниципальных органов, учреждений и должностных лиц, чья деятельность охватывается предметом прокурорского надзора. Также он определяет массив нормативно-правовых актов, за соблюдением требований которых надзирает прокурор в рамках соответствующих направлений своей деятельности. Несмотря на то, что их перечни исчерпывающие, в каждом конкретном случае они определяются с учетом пределов прокурорского надзора.
Под пределами надзора в теории прокурорского надзора понимают «систему запретов и ограничений, призванных не допускать в надзорной деятельности фактов дублирования (подмены) прокурорами деятельности иных прокуроров и других органов публичной власти, а также отграничивать надзор в рамках конкретно взятой отрасли надзора от надзора в другой отрасли» [3. С. 475].
Так, М.С. Шалумов считает, что «пределы надзора ограничивают объект и предметы надзора с точки зрения: а) круга законов, исполнение которых составляет объект прокурорского надзора в целом и каждый его предмет в отдельности; б) круга субъектов, за деятельностью и актами которых постоянно наблюдает прокурор; в) круга обязанностей, возлагаемых вышеуказанными законами на данных субъектов» [4. С. 71]. Иначе говоря, пределами прокурорского надзора служат границы как внутреннего, так и внешнего отграничения прокурорского надзора от иной схожей деятельности.
Пределы - это границы, определенные ограничения, выходить за которые нельзя. В этом смысле понятие пределов прокурорского надзора шире, чем понятие его предмета. То, что не является предметом надзора, всегда выходит за его границы, но и применительно к определенному законодательством предмету надзорные полномочия органов прокуратуры небезграничны.
В теории прокурорского надзора принято выделять общие и специальные пределы [1. С. 65].
Первые закрепляются в ст. 21 Закона о прокуратуре и выражаются в запрете вмешиваться в оперативнохозяйственную деятельность поднадзорных лиц и подменять в ходе осуществления надзора иные государственные органы и учреждения. В свою очередь, специальные пределы служат для уточнения содержания надзора в рамках отдельных направлений. Вопрос об их содержании и количестве спорный. Некоторые из них устанавливаются в Законе о прокуратуре - пределы надзора по кругу лиц (субъектов) и актов (ст. 21, 26, 29, 32). Другие вытекают из смысла Закона о прокуратуре или являются результатом системного толкования норм действующего законодательства [1. С. 66].
Предел по кругу лиц традиционно является определяющими при решении вопроса о разграничении прокурорского надзора на отдельные направления (отрасли надзора). Он строится на обособлении деятельности отдельных лиц в определенных сферах - государственной, общественной или экономической сфере. Статья 21 Закона о прокуратуре в общем виде определяет эти сферы путем указания на конкретные виды органов, учреждений и лиц, чья деятельность охвачена предметом прокурорского надзора. Так, прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории:
- федеральными органами исполнительной власти;
- Следственным комитетом Российской Федерации;
- представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- органами местного самоуправления;
- органами военного управления;
- органами контроля, их должностными лицами;
- субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания,
- а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Применительно к конкретным направлениям прокурорского надзора предмет по кругу лиц будет уточняться с учетом требований законодательства, регулирующего деятельность указанных органов в соответствующих сферах. Так, применительно к надзору за соблюдением прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов предмет надзора охватит деятельность государственных и муниципальных органов, учреждений и должностных лиц, осуществляющих регулирование публичной контрактной деятельности, а также охрану и защиту прав предпринимателей в рассматриваемой сфере с учетом положений ст. 21 Закона о прокуратуре.
В этой связи предмет прокурорского надзора за соблюдением прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов по кругу субъектов включяет в себя:
Федеральные органы государственной власти:
- Министерство финансов РФ.
- Федеральную антимонопольную службу РФ.
- Федеральное казначейство.
- Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом».
- Государственную корпорацию по космической деятельности «Роскосмос».
- Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ.
- Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.
- Финансовые органы субъектов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами.
- Органы внутреннего государственного финансового контроля.
Применительно к Томской области в предмет прокурорского надзора по кругу субъектов входят такие органы и должностные лица:
- Законодательная Дума Томской области.
- Администрация Томской области.
- Губернатор Томской области.
- Контрольно-ревизионное управление Администрации Томской области.
- Комитет государственного финансового контроля Томской области.
- Департамент по профилактике коррупционных и иных правонарушений Администрации Томской области.
- Департамент государственного заказа Томской области.
Органы местного самоуправления:
- Представительные органы местного самоуправления.
- Исполнительные органы местного самоуправления и их подразделения (например, администрация г. Томска, Администрация г. Новосибирска).
- Финансовые органы местного самоуправления (например, департамент финансов администрации г. Томска).
- Контрольно-ревизионные органы местного самоуправления (например, Контрольное управление администрации г. Кемерово, Управление по контролю в сфере закупок мэрии г. Новосибирска).
Предел по кругу актов определяется указанием в Законе о прокуратуре на конкретные виды нормативно-правовых актов, за требованиями которых надзирает прокурор. По мнению одних ученых, он исчерпывается исключительно законами [5. С. 38; 6. С. 74; 7. С. 177], другие полагают, что он включает в себя наряду с законами также подзаконные нормативно-правовые акты [8. С. 104]. Первые исходят из буквального толкования Закона о прокуратуре, устанавливающего, что прокуратура осуществляет надзор за «соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории». Вторые опираются на сложившуюся практику регулирования прокурорской деятельности, когда наиболее важные вопросы регулируются не только законами, но и иными актами, обладающими не меньшей юридической силой [1. С. 68].
Пределы по актам определяются применительно к каждому направлению прокурорского надзора отдельно. За основу берутся прямые предписания Закона о прокуратуре и сложившаяся практика регулирования деятельности поднадзорных лиц. Применительно к надзору за исполнением законов и законностью правовых актов в качестве пределов выступают акты высшей юридической силы - Конституция РФ, законы, действующие на территории России, а также иные нормативно-правовые акты, когда это допускает сложившаяся надзорная практика: акт должен носить нормативный характер; исходить от высшего должностного лица или государственного органа (Президента РФ или Правительства РФ); быть принятым по специальному полномочию, предусмотренному в законе; содержать механизм реализации положений, закрепленных в законе [9. С. 119-120]. прокурорский надзор контрактный предпринимательство
С учетом изложенного предел прокурорского надзора за соблюдением прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов по кругу актов включает в себя:
- Конституцию РФ;
- Гражданский кодекс РФ (ст. 525-534);
- Бюджетный кодекс РФ (ст. 72-74.1);
- Уголовный кодекс РФ (ст. 200.4-200.6);
- Кодекс об административных правонарушениях РФ (ст. 7.29-7.32, 15.15.10);
- Федеральный закон РФ от 26.12.2008 № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
- Федеральный закон РФ от 05.04.2013 № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
- Федеральный закон РФ от 18.07.2011 № 223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;
- Федеральный закон РФ от 24.07.2007 № 209 «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»;
- Федеральный закон РФ от 25.12.2008 № 273 «О противодействии коррупции»;
- Федеральный закон РФ от 27.06. 2006 № 135 «О защите конкуренции»;
- Федеральный закон РФ от 06.04.2011 № 63 «Об электронной подписи»;
- Федеральный закон РФ от 12.01.1996 № 7 «О некоммерческих организациях»;
- Федеральный закон РФ от 30.12.2008 № 307 «Об аудиторской деятельности»;
- Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»;
- Постановление Правительства РФ от 06.09.2016 № 887 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг»;
- Постановление Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352 «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;
- Постановление Правительства РФ от 08.06.2018 № 657 «Об утверждении дополнительных требований к функционированию электронной площадки для целей осуществления конкурентной закупки с участием субъектов малого и среднего предпринимательства»;
- Постановление Правительства России от 26.04.2019 г. № 518 «Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на обеспечение эксплуатации и развития государственной информационной системы, указанной в ч. 13 ст. 4 Федерального закона “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”, а также на предоставление информации, содержащейся в ней»;