Участниками отношений недропользования являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, юридические лица и граждане РФ.
Иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства могут выступать участниками отношений недропользования на условиях, предусмотренных законодательством о недрах.
Объектами отношений недропользования являются недра территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и морской исключительной экономической зоны, участки недр и права на них.
Закон РФ «О недрах» предмет регулирования определяет в общем виде как «отношения, возникающие в связки с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей». Законодательство содержит правовые и экономические основы гражданского рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан, а также прав пользователей недр [3].
Использование недр может и не быть предметом горного права из-за ограничений сферы горных правовых норм. Например, строительство подземных частей наземных зданий и сооружений (фундаментов и подземных помещений) регулируется строительными нормами, хотя последние полностью находятся в недрах. Используются также водоупорные свойства горных пород бортов и ложа искусственных водохранилищ, однозначно являющиеся полезными свойствами недр, но горным правом это не регулируется.
2. Метод горного права
Метод отрасли права - способ воздействия норм данной отрасли права на поведение участников общественных отношений, т.е. отношений в сфере недропользования.
В теории права выделяют следующие способы воздействия:
1. Способы взаимосвязи прав и обязанностей между участниками отношений. Отношения между сторонами отношений могут строиться на основе власти и подчинения либо на основе равенства. В первом случае, указания и решения одной стороны, как правило, ею выступает орган государственной власти (его должностное лицо), наделенный властными полномочиями, обязательны для другой; во втором -- участники отношений выступают как равноправные независимые друг от друга субъекты.
2. Способы формирования содержания прав и обязанностей субъектов правоотношений. Содержание прав и обязанностей может устанавливаться непосредственно нормой права, административным актом либо соглашением сторон.
3. Способы формулирования правила поведения. Различают следующие способы:
* а) предписание -- обязывание совершить определенные действия;
* б) запрет-- обязывание воздержаться от совершения определенных действий;
* в) дозволение -- предоставление неограниченного права принимать решение по определенному кругу вопросов;
* г) рекомендация -- установление примерных правил, которые субъект может использовать;
* д) санкционирование -- установление необходимости утверждения решения субъекта права, принимаемое им самостоятельно.
4. Способы понуждения к исполнению установленных обязанностей. В данном случае речь идет о различных видах юридической ответственности за нарушение установленного правила.
В зависимости от сочетания указанных способов в юридической науке выделяют два основных метода правового регулирования -- императивный (административно-правовой) и диспозитивный (гражданско-правовой).
В недропользовании преобладают императивные методы правого регулирования, которые предусматривают осуществление властного воздействия на участников общественных отношений (власть и подчинение - этот метод характерен для административного и уголовного права).
Диспозитивные методы - представляют собой способы регулирования отношений, возникающих между равноправными сторонами (этот метод характерен для гражданского права).
Основным механизмом диспозитивного метода являются нормы гражданского права. Способ правового регулирования отношений конкретной отрасли права характеризуется масштабом сочетания элементов императивного и диспозитивного методов. Соотношение этих методов при регулировании горных отношений в основном и определяет метод горного права [5].
Горное право на современном этапе характеризуется переходом от исключительно императивного метода к смешанному методу регулирования отношений.
Императивные начала преобладают в регулировании отношений по лицензированию недропользования, осуществлению государственного контроля за использованием и охраной недр, при установлении требований по рациональному использованию недр, по безопасном ведению горных работ, установлении ставок и порядка уплаты налога на добычу полезных ископаемых. О расширении применения диспозитивного метода в регулировании горных отношений свидетельствует использование как основания возникновения права недропользования наряду с лицензией договоров (соглашений о разделе продукции, лицензионных соглашений), взимание платежей частноправового характера (разовых и регулярных платежей за пользование недрам), ограниченный оборот прав пользования участками недр (при реорганизации юридических лиц, при банкротстве).
Б. Д. Клюкин полагает, что формируемое горное законодательство должно в большей степени ориентироваться на применение гражданско-правовых методов в области регулирования отношений собственности на добытое сырье, при установлении норм о правовом статусе горных предприятий, регулировании отношений по транспортировке нефтепродуктов, их реализации и прочее [6].
Регулирование отношений, складывающихся по поводу какого-либо объекта, в данном случае недр, осуществляется воздействием на него правовых норм. Механизм реализации этого процесса посредством определенного набора рычагов воздействия, способных обеспечить развитие отношений в заданном направлении, представляет собой метод правового регулирования недропользования. Его рычагами в первую очередь являются [10].
* выделение специфических подотраслей и институтов, присущих данной отрасли права и значимых для правового регулирования;
* форма выражения и способ законодательного закрепления правовых норм, и структуризация их по институтам права;
* установление иерархии и системы взаимодействия правовых норм;
* разработка структуры органов регулирования с определением их компетенции, прав и обязательств;
* система юридической ответственности субъектов права за нарушения, включая набор санкций и регламент процесса их применения.
Особенности метода горного права являются типичными для правового регулирования природоресурсных отношений вообще. Так, к особенностям метода правового регулирования природоресурсных отношений относятся:
1) Основания и порядок возникновения, изменения и прекращения правоотношений по использованию природных ресурсов - разрешительный (лицензия), сочетаемый с договорным (соглашение, договор о ресурсопользовании).
2) Общее юридическое положение субъектов природоресурсного правоотношения характеризуется правом ресурсопользователя на получение, продление лицензии, на отказ от неё, на заключение договора о ресурсопользовании и неуклонное подчинение стандартам (юридическим правилам, нормам), обеспечивающим технологический процесс конкретного вида ресурсопользования.
3) Императивное установление государством правил использования природных ресурсов в форме стандартов ресурсопользования сочетается с дозволением - предоставлением ресурсопользователю права заключить договор об использовании природных ресурсов с ресурсодержателем, самостоятельно выбирать вид своей деятельности по использованию природного ресурса, ограничивать или расширять свою деятельность, не выходя за пределы лицензии, договора.
4) Характер связи субъектов природоресурсного правоотношения - возмездный с сочетанием элементов власти и подчинения, пределы которых ограничены законом или соглашением между субъектами природоресурсного правоотношения»
Главной задачей при установлении метода правового регулирования недропользования является обеспечение комплексного действия всех перечисленных рычагов в целях рационального использования и охраны недр.
Если предмет определяет круг подлежащих регулированию отношений, то метод устанавливает способы их регулирования.
Он характеризуется своей внутренней спецификой, которая воплощается в нормах и институтах горного права.
Таким образом, можно выделить, что отличительной чертой метода горного права является сочетание в нем диспозитивных и императивных способов правового регулирования с преобладанием последних.
Такая особенность горного права связана со следующими факторами:
* особый правовой статус недр, являющихся одновременно частью окружающей среды и источником природных ресурсов;
* заинтересованность в сохранении надлежащего состояния недр неопределенно широкого круга лиц;
* ограниченность (истощаемость) недр и содержащихся в них природных ресурсов;
* обязательное участие государства, которое в силу закона является единственным собственником недр.
Особенности метода горного права находят своё отражение, в том числе, в принципах горного права. Принципы права - это руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе. Под принципами отрасли права понимаются основополагающие начала правового регулирования общественных отношений, входящих в предмет данной отрасли. В некоторых отраслях права, например земельном, уголовном, принципы находят нормативное закрепление в основных нормативно-правовых актах данных отраслей. В других отраслях права, например, гражданском или налоговом, принципы нормативно не закреплены и выделены соответствующей правовой наукой. К таким отраслям относится и горное право, так как Закон РФ «О недрах», являющийся основным нормативно-правовым актом данной отрасли, не содержит специальных статей, закрепляющих принципы правового регулирования горных отношений. В то же время, анализ положений горного законодательства позволяет выделить восемь основных принципов горного права:
1. Устойчивость развития природопользования. Этот принцип отражает особый правовой статус недр как всенародного достояния. Использование ресурсов недр должно обеспечивать устойчивое развитие государства и общества. Под устойчивым развитием подразумевается гарантированное обеспечение экономической безопасности страны путем создания надежной минерально-сырьевой базы для удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики России с учетом экологических, социальных, демографических, и других факторов[3]. Ст. 2 Закона РФ «О недрах» устанавливает, что владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации осуществляются в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации.
2. Государственная собственность на недра. Ч. 2 ст. 9 Конституции РФ [1] провозгласила, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Гражданский кодекс РФ установил, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (ч.3 ст. 129 ГК РФ) [2]. В соответствии со ст. 1.2 Закона РФ «О недрах», недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. В то же время добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
3. Многообразие видов (форм) пользования недрами. Законодательством допускается использование недр как в предпринимательских, так и в непредпринимательских целях. Предпринимательское недропользование возможно только на основании лицензии, непредпринимательское не требует специального оформления. Пользователями недр в предпринимательских целях могут быть только субъекты предпринимательской деятельности. Государство, являясь собственником недр, предоставляет отдельные участки недр для целей их хозяйственной эксплуатации в пользование гражданам и юридическим лицам. Участки недр предоставляются в виде горного отвода или геологического отвода на определённый срок. Граждане могут использовать недра в непредпринимательских целях только для добычи общераспространённых полезных ископаемых для собственных нужд, строительства подземных сооружений (на глубину до 5 метров) и устройства колодцев и (или) скважин в целях водоснабжения. Возможные виды пользования недрами закреплены законодательно, при этом допускается одновременное использование участка недр несколькими субъектами одновременно и (или) одним субъектом для достижения двух и более целей. Пользование недрами осуществляется свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
4. Лицензирование недропользования. Государственная собственность на недра предполагает основной способ осуществления этого права собственности - систему лицензирования недропользования. Система лицензирования в области недропользования имеет трёхзвенный характер - лицензирование отдельных видов деятельности, связанной с использованием недр, лицензия на пользование участком недр для определённых целей и лицензия (разрешение) на право эксплуатации технически сложных устройств и оборудования. Все виды лицензий выдаются компетентными государственными органами на определённый срок. Права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр.