Административная процедура стала инструментом структуризации процесса принятия и исполнения управленческих решений. Наряду с понятием «административная процедура» в законодательстве и юридической литературе стало применяться понятие «административный регламент».
Понятие «регламент» на законодательном уровне стало использоваться с принятием Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 47 которого упоминала о должностном регламенте гражданского служащего, определяющем его служебную деятельность, и административном регламенте государственного органа, составной частью которого является должностной регламент.
Однако единого законодательного определения термин «административный регламент» до настоящего времени не получил.
С принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «О предоставлении государственных и муниципальных услуг» получил лишь новое развитие и наиболее детальную законодательную регламентацию один из видов административных регламентов -- административный регламент предоставления государственной или муниципальной услуги. Терминологически именно данный вид официально определен как «административный регламент».
Однако в науке административного права сформировалась так называемая триада видов административных регламентов органов исполнительной власти -- регламенты внутренней организации органа исполнительной власти, регламенты взаимодействия органов исполнительной власти и непосредственно административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
Все административные регламенты, за исключением регламента Правительства РФ, должны быть разработаны на основе типовых регламентов каждого вида и предъявляемых к ним требований, которые утверждены Правительством РФ. Структура и содержание названных видов административных регламентов определены в постановлениях Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (ред. 01.02.2020) «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; от 28 июня 2005 г. № 452 (ред. от 01.02.2020) «О типовом регламенте внутренней организации федерального органа исполнительной власти»; от 16 мая 2011 г. № 373 (ред. от 03.11.2018.) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
Система административных регламентов является многоуровневой. Она представлена актами федерального, регионального и муниципального уровня.
Все эти регламенты устанавливают внутренние процедуры организации и деятельности, обеспечивают исполнение норм законодательства и иных правовых актов. Их основной функцией является детальное и системное подзаконное регулировании деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц путем закрепления четких административных процедур, административных действий и требований к их совершению.
В доктрине российского административного права общепризнано, что административные регламенты являются разновидностью правовых актов управления. Им присущи те же сущностные признаки, что и всей совокупности этого типа нормативных правовых актов.
Административный регламент представляет собой правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, т. е. обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц. Административными регламентами должно быть урегулировано исполнение государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение.
Особенностью административного регламента является то, что он представляет собой административный акт, устанавливающий административные процедуры. Административный регламент не может порождать новые права и обязанности, не может вводить какие-либо ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Он содержит нормы, определяющие лишь условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов. В административный регламент не могут включаться предписания, имеющие материальный характер. Он носит процедурный характер.
Регламентом должно быть исчерпывающим образом установлено, как исполняется функция, как реализуется задача, как предоставляется государственная услуга.
Административный регламент должен содержать правовые предписания, устанавливающие исключительно административные процедуры, посредством которых орган исполнительной власти исполняет возложенные на него функции государственного управления или предоставляет государственные услуги, а также осуществляют свои полномочия другие правоспособные субъекты, участвующие в деятельности органа исполнительной власти.
Административные регламенты вторичны по отношению к актам, устанавливающим полномочия органов исполнительной власти. Содержащиеся в регламентах административные предписания регулируют общественные отношения, правовая регламентация которых обусловлена нормативными правовыми актами о правовом статусе и компетенции органов исполнительной власти, но она ими непосредственно не регулируется. Регламенты регулируют отношения, возникающие в процессе практической правореализационной деятельности органов исполнительной власти.
Представляется, что административный регламент можно считать комплексным документом, который, во-первых, является нормативным правовым актом, во-вторых -- документом, включающим в себя содержание ряда положений из нормативных актов более высокой юридической силы, в-третьих -- документом, содержащим справочную информацию.
Регламенты существуют не только у органов исполнительной власти. Многие органы государственной власти -- и законодательной, и судебной -- руководствуются в своей деятельности положениями регламента об этом органе, регулирующими вопросы его внутренней организации и деятельности.
2.2 Регламенты Правительства РФ в области принятия управленческих решений
Сам процесс принятия управленческих решений осуществляется с использованием целого ряда специальных процедур. Обычно совокупность процедур по принятию управленческих решений называют «регламентом».
Основными элементами регламента являются порядок созыва сессий, парламентских слушаний, заседаний комиссий и комитетов, кворум, полномочия депутатов, порядок применения прав вето. Регламенты имеют несколько разновидностей _ регламент проведения совещаний и сессий, регламент прохождения документов, регламент принятия решений.
Регламент принятия решений определяет порядок в подготовке и принятии решений между управленческими уровнями. Он включает в себя следующие разделы:
- структура административных органов,
- полномочия должностных лиц, порядок выборов должностных лиц,
- текущая деятельность по координации ( образование комиссий и рабочих групп )
- распределение финансовых потоков.
В органах власти важнейшими подразделами регламентов является: правосубъектность выносимых решений, порядок внесения проектов, принятие нормативных актов, установление контрольных сроков подачи и рассмотрения документов, порядок утверждения должностных лиц, порядок взаимодействия глав представительной и исполнительной ветвей власти, порядок отсчета глав представительной и исполнительной ветвей власти, процедура их отзыва, способы разрешения споров между ветвями власти, порядок рассмотрения запросов депутатов и жалоб населения.
Основные положения регламента Правительства РФ:
1. Регламент в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", иными федеральными законами и указами Президента Российской Федерации устанавливает правила организации деятельности Правительства Российской Федерации) по реализации его полномочий.
2. Председатель Правительства организует работу Правительства, ведет заседания проводит совещания с членами Правительства, руководителями государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств, на которых рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности Правительства, поручений и указаний Президента Российской Федерации Правительству, принимает решения по оперативным вопросам.
3. Председатель Правительства систематически информирует Президента Российской Федерации о работе Правительства.
4. В регламенте также прописаны планирование и организация работы Правительства
5. Порядок подготовки, планирования и проведения заседаний Правительства РФ
6. Оформление решений, принятых на заседании Правительства
Свои полномочия Правительство РФ реализует посредством принятия постановлений и распоряжений по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной инициативы путем разработки и внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проектов законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства РФ в законотворческом процессе, обязательность дачи заключений по всем проектам, предусматривающим расходы за счет федерального бюджета, дают возможность Правительству надлежащим образом осуществлять возложенные на него функции и намеченную экономическую программу.
Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля над реализацией органами исполнительной власти принятых им решений образуется Аппарат Правительства, который тесно взаимодействует с Администрацией Президента и аппаратами палат Федерального Собрания РФ. Структура Аппарата Правительства включает в себя руководство Аппарата и подразделения Аппарата -- департаменты Правительства и секретариаты заместителей Председателя Правительства и руководителя Аппарата Правительства. В составе департаментов создаются отделы. В структуре Аппарата Правительства действует на постоянной основе аппарат Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации, обеспечивающий ее деятельность и деятельность научно- технического совета Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации.
2.3 Порядок принятия решений Правительством РФ
Правительством РФ решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственной и социально-культурной жизни страны: подготовка и исполнение федерального бюджета, а также внебюджетных фондов; подготовка проектов программ экономического и социального развития; предложения об объеме выпуска государственных ценных бумаг; подготовка проектов приватизации федеральной государственной собственности, предложения об установлении и изменении ставок налогообложения; предложения об образовании, реорганизации или ликвидации министерств, ведомств и подготовка положений о них, подписание международных договоров и др.
Рассмотрение указанных вопросов проводится на заседаниях Правительства РФ, его Президиума, возглавляемых Председателем или его заместителем, на заседаниях правительственных координационных и совещательных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций. Решения Правительства РФ принимаются, как правило, общим согласием; но предложению председательствующего может быть проведено голосование; решение путем голосования принимается большинством голосов.
Вся деятельность Правительства РФ осуществляется на основе текущих и перспективных программ и планов. Правительство планирует проведение заседаний, законопроектную деятельность и осуществление контроля над исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ требований федерального законодательства. Перспективное планирование заключается в принятии программы действий Правительства РФ на определенный период, комплексного плана по ее реализации, федеральных целевых программ и иных актов. Плановые мероприятия проводятся, как правило, в установленные дни. Контроль над исполнением поручений, данных на правительственных заседаниях, осуществляет Аппарат Правительства.
Порядок внесения проектов решений
Правительство РФ рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных конституционных и федеральных законов, вносимых Правительством Президенту или в Государственную Думу. Поскольку Правительство РФ принимает большое количество решений, внесение их проектов должно быть строго упорядочено. С этой целью установлено, что проекты решений (постановлений и распоряжений) и иных актов вносятся в Правительство РФ его членами, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Поступающие в Правительство РФ предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений направляются для предварительною рассмотрения органам исполнительной власти. Проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с государственными, а при необходимости -- и другими организациями; если проекты имеют нормативный характер, они подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ.