1.2 Формы и способы защиты прав граждан в сфере социального обеспечения
Создание надлежащего механизма защиты прав и основных свобод - актуальная проблема правовой науки, важным аспектом которой выступает вопрос о формах, способах и мерах защиты как об определенном наборе инструментов, призванных обеспечивать конституционные права граждан.
Тем не менее, вряд ли можно говорить о том, что данное правовое явление и составляющий его содержание инструментарий достаточно полно исследованы в праве социального обеспечения, нормы которого регулируют одну из самых конфликтных сфер общественных отношений, где сталкиваются финансовые и иные интересы государства и конституционные права граждан на социальное обеспечение. Более того, ни один нормативный правовой акт по праву социального обеспечения, в отличие, например, от гражданского и трудового права, не содержит перечень способов защиты прав и свобод граждан в рассматриваемой области.
Защите прав российских граждан посвящено множество работ ученых-юристов, многие из них привязаны к отдельным отраслям права. При этом в них представлены различные точки зрения на понятие «защита права гражданина».
Специалист в области теории права С.С. Алексеев защиту права охарактеризовал как государственно-принудительную деятельность, направленную на восстановление нарушенного права, обеспечение исполнения юридической обязанности Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. С. 378-381..
Определение защиты права, предложенное С.С. Алексеевым, достаточно четкое, но не учитывает того обстоятельства, что в ходе реализации субъективных прав могут быть созданы препятствия, устранение которых также попадает под понятие «защита права». Кроме того, что защита права может быть осуществлена не только посредством государственно-принудительной деятельности.
В науке трудового права под защитой прав было предложено понимать деятельность по реализации мер, направленных на восстановление нарушенного права и устранение препятствий к осуществлению субъективных прав Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с изм. от 01.07.2020). Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/c6e42f15d1b028b04b556f3f9ca32433ae2cc969/ (дата обращения 10.04.2021).. Такое определение представляется более точным, но в нем не указывается вид деятельности, направленной на защиту, и не учитывается, что до нарушения права, которое должно быть восстановлено, существует ряд предусмотренных законом средств и способов, обеспечивающих пресечение нарушений прав граждан (например, предостережение прокурора, заявление в орган государственной власти о защите права, которое может быть нарушено).
Наиболее приемлемым представляется определение А.А. Сапфировой, которая, говоря о трудовых правах и законных интересах граждан, предлагает под их защитой понимать правомерную деятельность, содержание которой составляет реализация предусмотренных законом правовых способов и средств, обеспечивающих пресечение нарушений трудовых прав и законных интересов, их восстановление или устранение препятствий в реализации Сапфирова А.А. Защита трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля: М., 2009.. Это определение подходит и к защите права на социальное обеспечение, которую часто путают с социальной защитой.
Понятие «социальная защита» -- довольно широкое понятие, что вытекает уже из пункта «ж» части 1 статьи 72 Конституции РФ. Более универсальное раскрыто Корнеевой Ю.С., подтверждающее отсутствие тождественности между защитой права на социальное обеспечение и социальной защитой: это меры защиты граждан, предусмотренные нормами различных отраслей права (права социального обеспечения, трудового, экологического, жилищного, гражданского и др.) и реализуемые посредством форм и способов, предусмотренных международным и национальным законодательством о защите основных прав граждан Коренева Ю.С. Социальная защита судей РФ в сфере труда и социального обеспечения. М., 2006. С. 6-8..
Защита права, в том числе права на социальное обеспечение, представляет собой один из вариантов реализации права в весьма специфичной форме. Защита осуществляется посредством правомерной деятельности компетентных органов, прежде всего государственных, или управомоченных лиц (представитель профсоюза), направленной на восстановление нарушенного права и устранение препятствий к его осуществлению.
Ученые-правоведы демонстрируют большое разнообразие мнений по поводу того, что такое формы, способы и меры защиты прав и законных интересов, как они соотносятся между собой. Анализ существующих в юридической науке суждений относительно понимания рассматриваемых категорий позволяет сделать вывод о том, что, будучи межотраслевым феноменом, они представляют собой установленные законодательством правовые средства, направленные на восстановление права, обеспечение его исполнения, на пресечение и предупреждение правонарушений. Формы, способы и меры защиты обладают некоторыми общими чертами, которые позволяют рассматривать их в качестве явлений одного порядка.
А.А. Сапфирова справедливо замечает, что каждая форма защиты объединяет в единое целое конкретные, характерные для нее способы и соответствующие органы защиты Сапфирова А.А. Способы защиты трудовых прав, свобод и правовых интересов в сфере труда внесудебными органами государства. Трудовое право. М. 2008. № 8. С. 32.. Данное высказывание можно дополнить следующим высказыванием В.П. Карташовой: форма и способ защиты образуют тот необходимый состав, с помощью которого потерпевшее от нарушения права лицо добивается желаемого юридического результата в направлении восстановления нарушенного права Карташова В.П. Современные проблемы соотношения форм и способов защиты гражданских прав в российской цивилистике. СПб., 2005. С. 13-14..
Е.И. Петрова дает ответ на вопрос «Какого желаемого результата возможно добиться в случае защиты права?». Речь идет о восстановлении нарушенного права, пресечении противоправных действий, признании акта нормотворчества не подлежащим применению Петрова Е.И. Инструментарий защиты социально-обеспечительных прав граждан. Вестник Пермского университета. Прм. 2010. С. 185-186.. В этом перечне нет признания права гражданина, хотя такая направленность защиты в социальном обеспечении весьма распространена, особенно при отказе в назначении пенсии. Например, в суды часто обращаются граждане с исками о признании права на досрочную пенсию по старости в рамках обязательного пенсионного страхования.
Ю.С. Коренева под способом (порядком) реализации защиты прав называет еще одну ее направленность -- понуждение к исполнению обязанности соблюдения и реализации социальных прав Коренева Ю.С. Развитие общеправового понятия социальной защиты. Вопросы трудового права. 2006. С. 78-79.. Способствует путанице способов и направленности (результатов) защиты прав ст. 12 ГК РФ, в которой способами защиты гражданских прав названы: признание права; восстановление положения, существовавшего до нарушения права; пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; возмещение убытков; взыскание неустойки; компенсация морального вреда; неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону, и др Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 09.03.2021). Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/c4fe6e6c3382269311df4bffaf438feb330600cf/ (дата обращения 21.04.2021).. Почти все перечисленное характерно и для защиты права социального обеспечения.
Наиболее правильные формулировки способов защиты прав и интересов граждан содержаться в работах М.В. Лушниковой и А.М. Лушникова Лушникова М.В., Лушников А.М. Очерки теории трудового права. СПб., 2006. С. 749.. В качестве родового признака способов защиты прав они называют конкретные действия, направленные на восстановление нарушенных прав, устранение препятствий к их осуществлению, удовлетворение охраняемого законом интереса, воздействие на правонарушителя. По существу, то же самое, но иными словами сказано С.С. Сергеевым, который характеризует способы как закрепленные законом материально-правовые меры принудительного характера, посредством которых производится восстановление (признание) нарушенных (оспариваемых) прав и воздействие на правонарушителя Гражданское право: учебник. Ч. 1. Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1996. С. 267-268..
Изложенное мнение указанных выше авторов представляется правильным и дает основание утверждать, что при сравнении ст. 12 ГК РФ и ст. 352 ТК РФ наиболее точной является последняя. В ней к основным способам защиты трудовых прав и свобод отнесены: самозащита; защита профессиональными союзами; государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства; судебная защита Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 05.04.2021). Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34683/4b07ec615bc5f7ca99a620c9e9767f845ea9a463/ (дата обращения 23.04.2021)..
Что же касается форм защиты, то общепринятым делить их на юрисдикционную и неюрисдикционную.
В научной литературе юрисдикционная форма представлена как деятельность предусмотренных законом органов (государственных органов, общественных организаций) по защите прав и охраняемых законом интересов (вариант -- защита прав государственными или уполномоченными государством органами, обладающими правоприменительными полномочиями) Барышникова Т.Ю. Формы и способы защиты трудовых прав и охраняемых интересов в российском трудовом праве. Пермь, 2005. С. 10.. Именно юрисдикционная форма защиты свойственна праву социального обеспечения Международные и российские нормы пенсионного обеспечения: сравнительный анализ. Э.Г. Тучкова, Ю.В. Васильева. М., 2013. С. 375.. Она предусматривает возможность использования, в числе прочих способов, судебного порядка.
Под неюрисдикционнной формой защиты понимается применение мер (способов защиты) управомоченным субъектом самостоятельно, без обращения к какому-либо органу. В трудовом праве неюрисдикционная форма защиты представлена, например, в виде самозащиты в соответствии со ст. 379 ТК РФ, в гражданском праве -- в соответствии со ст. 14 ГК РФ.
В праве социального обеспечения сложился традиционный инструментарий применительно к защите прав и законных интересов в сфере социально-обеспечительных отношений, который реализуется через уполномоченные государственные структуры и который представляет собой, по существу, акт реагирования компетентного органа, направленного на восстановление нарушенных прав (т.е. говорить о предупреждении правонарушения не приходится). Другими словами, юрисдикционная форма защиты социально-обеспечительных прав является преобладающей. Что же касается неюрисдикционной формы и соответствующей ей способов защиты прав в рассматриваемой сфере - доюрисдикционное урегулирование спора без обращения в специально уполномоченные органы, защита социально-обеспечительных прав профсоюзными или иными общественными организациями, самозащита, - то они либо не имеют особой значимости, либо отсутствуют вовсе.
Преобладание юрисдикционной формы защиты само по себе не может расцениваться как существенный недостаток всего правового механизма защиты субъективных прав, свобод и законных интересов. Однако настораживает тот факт, что практика обращения граждан в специально уполномоченные государственные органы в связи с нарушением их прав в сфере социального обеспечения носит весьма распространенный характер. С одной стороны, это может быть вызвано недостатками правоприменения, а с другой - тем, что не всякая социальная потребность гражданина, являющаяся для него вполне естественной для притязаний в рамках социального государства, взята последним под свою защиту посредством правовых норм. И даже если в какой-то отрезок времени общественный интерес нашел свое нормативное закрепление, это не означает, что в следующий момент государство не откажется от ранее заявленного объема благ и не «подправит» его через изменения и дополнения законодательных актов.
Особенность создания инструментария защиты в праве социального обеспечения обусловлена тем обстоятельством, что гражданин является слабой стороной в социально-обеспечительных отношениях, поскольку он объективно обладает значительно меньшим запасом тех или иных организационных, информационных, материальных, профессиональных ресурсов по сравнению с государством в лице его органа. Именно сопоставление указанных возможностей дает нам основание констатировать наличие «слабой» и «сильной» сторон в сфере социального обеспечения. Они располагают не только различными, но несопоставимыми возможностями влияния на формирование взаимных прав и обязанностей.
Поэтому можно сделать вывод о том, что механизм исполнения своих обязанностей государством далеко не совершенен. По всей видимости, требуются новые правовые инструменты (правовые средства), которые ограничивали бы нормативную власть государства и заставили бы его поддерживать взятые на себя обязательства в сфере социального обеспечения. При этом следует исходить из того, что субъектами защиты могут быть институты гражданского общества - партии, общественные и религиозные объединения и другие, деятельность которых способна в определенной степени ограничить государственный произвол.
Глава 2. Правовое регулирование отдельных форм и способов защиты прав граждан на социальное обеспечение. Практика правоприменения
2.1 Судебная защита прав граждан на социальное обеспечение
Для защиты и восстановления нарушенных социальных прав граждане могут обращаться в различные органы, в том числе в международные, по защите прав и свобод человека в тех случаях, когда уже были исчерпаны внутригосударственные средства правовой защиты Сыченко Е.В. Практика Европейского суда по правам человека в области защиты трудовых прав граждан и права на социальное обеспечение. М., 2014.. Допустимы не только индивидуальные, но и коллективные формы защиты, в частности, граждане могут участвовать в собраниях, митингах и т. п., прибегать к такому средству защиты, как забастовки. Существуют формы защиты, которые связаны с реализацией общественного контроля. Административный порядок защиты преимущественно проявляется через защиту социальных прав в процессе обжалования действий (бездействия) органов власти, должностных лиц в вышестоящие органы или вышестоящим должностным лицам. Среди форм защиты социальных прав административная форма как акт реагирования компетентного органа, направленного на восстановление нарушенных прав, является, бесспорно, преобладающей.