Действующие АПК РФ и ГПК РФ содержат детальные нормы, регулирующие оспаривание в судах нормативных и ненормативных актов органов государственного управления и муниципальных органов, их незаконных решений, незаконных действий должностных лиц. В 2012 - 2013 гг. более 60% дел в арбитражных судах составляли дела, возникающие из административных и иных публичных отношений, в их число попадают и дела об оспаривании решений и предписаний антимонопольных органов.
Применение административного порядка возбуждения и рассмотрения дел антимонопольными органами отличается от судебного порядка. Различаются не только полномочия, не совпадает предмет разбирательства. Требуется специальное расследование поведения на рынке хозяйствующих субъектов, аналитическое рассмотрение данных о рынке, определение географических и продуктовых границ рынка и состояния конкуренции, необходимость выявления доминирующего положения, применение особых мер принуждения и воздействия. Поэтому административный порядок возбуждения и рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства имеет определенное предпочтение. Следует отметить, что в тех странах, в частности в США, где существует судебный порядок применения наказания и иных мер государственного принуждения при нарушении антитрестовского законодательства, создана система предварительного расследования, осуществляемого антимонопольными органами.
Обращение в антимонопольные органы заинтересованных лиц имеет некоторые преимущества. Этот процесс экономичен и оптимален. Можно назвать следующие преимущества процедуры рассмотрения дел антимонопольными органами:
нет формальных требований к заявлению и иным документам;
не требуется оплаты госпошлины;
рассмотрение дел нередко занимает меньший срок, чем в суде, т.е. является более оперативным;
антимонопольный орган сам ведет расследование, собирает доказательства, а не только содействует сторонам в сборе доказательств, как это происходит в суде;
предписание антимонопольного органа может оказаться более эффективным и быстрым способом защиты конкурентной среды и нарушенных прав хозяйствующих субъектов, чем обращение в суд.
Наличие этих особенностей административного процесса является причиной ежегодного роста количества обращений в антимонопольные органы с заявлением о нарушениях антимонопольного законодательства, в том числе и договорных отношений. В соответствии со статистическими данными ФАС РФ за последние 10 лет число выявленных при рассмотрении дел о картельных сговорах и иных антиконкурентных соглашениях увеличилось почти в 1, 5 раза, число выявленных антиконкурентных действий органов власти почти в 5 раз.
Практика арбитражных судов по делам об оспаривании актов антимонопольных органов и по делам, возникающим по искам, предъявляемым антимонопольными органами и участниками товарного оборота, ставит ряд спорных вопросов, при этом эффективность решений и предписаний антимонопольных органов снижается в связи со встречающимся ненадлежащим толкованием и применением судами антимонопольного законодательства.
Одним из дискуссионных является вопрос о том, вправе ли антимонопольные органы применять гражданское законодательство при принятии решений и выдаче предписаний.
В судебных решениях иногда содержится указание об отсутствии у антимонопольного органа правомочий применять гражданское законодательство при рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства в договорных отношениях. С такой позицией, встречающейся в судебных решениях, принимаемых при рассмотрении дел об оспаривании предписаний антимонопольных органов, нельзя согласиться.
Во-первых, ст. 10 ГК РФ не допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке, т.е. монополистическую деятельность, признавая такие действия нарушением пределов осуществления гражданских прав. Применение ст. 10 ГК РФ встречается в судебной практике.
Во-вторых, сам Закон о защите конкуренции содержит нормы, регулирующие имущественные отношения хозяйствующих субъектов в сфере товарного оборота, включая договорные отношения. В перечень предписаний, которые антимонопольные органы вправе выдавать хозяйствующим субъектам, предусмотренный ст. 23 Закона о защите конкуренции, включены предписания о заключении договора, об изменении его условий или о расторжении договора в случаях злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением.
Соответствующие решения вправе принимать на основании ст. 445 и 446 ГК РФ суды, т.е. совпадает характер отношений, попадающих в круг дел, возбуждаемых и рассматриваемых судом и антимонопольными органами. Статья 23 Закона о защите конкуренции содержит перечень предписаний, которые вправе выдавать антимонопольные органы. Правда, Закон ограничил полномочия антимонопольных органов, предусмотрев, что предписания, касающиеся заключения, изменения и расторжения договоров, могут быть выданы только в случае, когда при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства путем навязывания невыгодных или дискриминационных условий, отказе от заключения договора лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство.
Выдача предписания, касающегося заключения договора и содержания его условий, не приходит в противоречие со ст. 421 ГК РФ, определяющей содержание принципа свободы договора. Статья 421 ГК РФ, закрепляя свободу договора, допускает ее ограничения законом. Изъятия предусмотрены нормами ГК РФ, в том числе ст. 426 ГК РФ о публичном договоре, и могут быть в иных законах, к которым прежде всего относятся законы, составляющие конкурентное законодательство (Законы о защите конкуренции и о естественных монополиях). Исключения из принципа свободы договора вызваны необходимостью защиты государством как публичных интересов, так и прав граждан и хозяйствующих субъектов. Такие исключения особенно важны в тех сферах экономики, которые отнесены к естественным монополиям, где возможно нарушение пределов осуществления гражданских прав хозяйствующими субъектами, занимающими на рынке доминирующее положение, т.е. в сферах, в которых отсутствует экономическое равенство сторон договора и необходима правовая защиты экономически зависимой стороны.
Ограничения принципа свободы договора, автономии воли характерны для антимонопольного законодательства Европы и иных континентов, в чем проявляется стремление защитить экономически зависимую сторону договора по отношению к стороне договора, обладающей рыночной властью и способной злоупотреблять доминирующим положением на рынке. Так, конкурентное законодательство Франции предусматривает правомочия антимонопольного ведомства по даче указаний о заключении договора. Злоупотребление доминирующим положением возможно, как по отношению к неопределенному числу потребителей, так и по отношению к конкретному субъекту. Судебная практика показывает, что дела о злоупотреблении доминирующим положением могут возбуждаться по заявлению органов исполнительной власти, общественных организаций или по инициативе антимонопольного органа в защиту интересов как конкретного лица, так и неопределенного числа лиц. В связи с этим нельзя признать оправданным ограничение правомочий антимонопольного органа.
В судебной практике возникал вопрос: может ли суд напрямую применять антимонопольное законодательство при разрешении споров, возникающих при нарушении установленных им запретов. Признание гражданско-правового характера ряда норм антимонопольного законодательства позволяет положительно ответить на этот вопрос. Так, на основании ст. 10 Закона «О защите конкуренции» арбитражный суд может обязать занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта заключить договор, если отказ или уклонение от заключения договора не вызваны экономическими или технологическими обстоятельствами.
Возможно выделить различные виды запретов, упомянутых в ст. 10, 11, 12 Закона о защите конкуренции. Во-первых, как уже отмечалось, это запреты хозяйствующим субъектам, занимающим доминирующее положение, совершать действия (бездействие), результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции. Во-вторых, вступать в картели, т.е. заключать ограничивающие конкуренцию соглашения, осуществлять в этих же целях согласованные действия. В-третьих, ущемлять интересы других лиц, навязывать своим контрагентам условия договоров, невыгодные для них или относящиеся к дискриминационным. Это так называемые одиночные действия. Союз «или» в ст. 10 Закона о защите конкуренции означает, что запреты могут действовать в совокупности или самостоятельно. В ст. 14 Закона предусмотрен запрет на недобросовестную конкуренцию. В ст. 17 Закона содержатся запреты в сфере торговли. Наконец, предусмотрены очень важные для развития конкуренции запреты органам государственной власти и органам местного самоуправления принимать ограничивающие конкуренцию акты, осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, оказывать государственную или муниципальную помощь отдельным хозяйствующим субъектам без предварительного согласия антимонопольных органов.
. Порядок рассмотрения дел по антимонопольному законодательству России
антимонопольный законодательство законность правовой
Порядок рассмотрения дел антимонопольным органом достаточно детально определен Законом о защите конкуренции, а также Приказом ФАС РФ от 19.11.2014 № 727/14 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Дела рассматриваются коллегиально, порядок формирования комиссии установлен Законом. Форма актов (решений и определений), принимаемых комиссией, утверждена федеральным антимонопольным органом.
В основном в процессе используются письменные доказательства, в том числе и собранные антимонопольным органом. Комиссия вправе назначить экспертизу. Кроме того, заслушиваются лица, располагающие сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах.
В рассмотрении дела могут принимать участие лица, чьи права и законные интересы затрагиваются в связи с рассмотрением дела о нарушении антимонопольного законодательства. В ст. 43 Закона о защите конкуренции перечисляются права лиц, участвующих в деле. Гарантируется активное участие в процессе в первую очередь лицу, в отношении которого подано заявление, направлены материалы или в действиях (бездействии) которого антимонопольным органом обнаружены признаки нарушения антимонопольного законодательства.
В какой степени нарушения порядка рассмотрения дела антимонопольным органом могут служить основанием для признания решения (определения, предписания) недействительным? Следует полагать, что суд может признать решение антимонопольного органа недействительным лишь в случае, если нарушение процессуальных норм повлияло на существо решения. В частности, если дело было рассмотрено без участия лица, в действиях которого обнаружены признаки нарушения антимонопольного законодательства, когда это лицо не было уведомлено о слушании дела в установленном порядке; если заявление подано лицом, не состоящим в правоотношении с хозяйствующим субъектом, в отношении которого возбуждено дело.
Регламент определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной антимонопольной службы, территориальных органов ФАС России, их структурных подразделений, порядок взаимодействия между структурными подразделениями ФАС России и территориальными органами, а также порядок взаимодействия ФАС России и территориальных органов с гражданами, организациями, государственными органами и органами местного самоуправления при возбуждении и рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации.
ФАС России и его территориальные органы осуществляют государственную функцию по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации в случаях, установленных антимонопольным законодательством Российской Федерации.
Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является:
) поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного;
) заявление юридического или физического лица;
) обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства;
) сообщение средства массовой информации, указывающее на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства.
Рассмотрение дела осуществляется по месту совершения правонарушения территориальным управлением или по месту жительства лица, в отношении которого подаются заявление или материалы.
Проводится предварительное рассмотрение. Привлекаются эксперты, специалисты.
Издаётся Приказ о создании Комиссии.
Выносится определение о возбуждении дела.
Срок рассмотрения - 3 месяца, который может быть продлён на 6 месяцев.
По результатам рассмотрения принимается решение.
В резолютивной части содержатся сведения о выдаче предписания хозяйствующему субъекту.
Лицами, представляющими в антимонопольный орган заявления, материалы, являются:
юридические или физические лица, подавшие в антимонопольный орган заявление;
государственные органы, органы местного самоуправления, направившие в антимонопольный орган материалы.
Несмотря на то, что порядок рассмотрения антимонопольных дел регламентирован и Законом о защите конкуренции и Административным регламентом ФАС, есть определенные проблемы подачи ходатайств в ФАС России.
Есть отдельным трудностям, с которыми сталкиваются заявители в ходе подачи ходатайств (уведомлений) в Федеральную антимонопольную службу. Очень часто именно технические затруднения, возникающие у заявителя при анализе законодательства, оформлении документов и взаимодействии с ФАС Россией, являются причиной задержки рассмотрения ходатайств либо отказа в рассмотрении ходатайства (уведомления).
Рассмотрим основные проблемные вопросы, связанные с подачей ходатайств в ФАС России.
Обязанность предварительного согласования либо последующего уведомления ФАС России установлена в главе 7 «Государственный контроль за экономической концентрацией» Федеральным законом от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» ред. от 21.07.2014).
Указанная глава определяет условия и процедурные вопросы осуществления контроля. Именно с «процедурными» вопросами связаны значительные проблемы: детальное установление процедуры в законе, а не подзаконном нормативном акте может вызывать неудобство практического применения процедурных норм.