В целом важно учитывать то, что некоторые государства продолжают создавать угрозы для сложившейся системы международных отношений. Это происходит из-за того, что многочисленные проблемы, стоящие перед руководителями данных государств, укореняются и разрастаются быстрее, чем они успевает на них реагировать.
Любая правовая система, направленная на поддержание разумного уровня мирового порядка, должна также принимать во внимание мощные негосударственные структуры, а также многочисленные источники власти и ее легитимности.
Американскими авторами отмечается, что ситуация в ходе противостояния США и СССР во время холодной войны представляется более простой и понятной по сравнению с достаточно хаотичным раскладом сил в современном мире: «В прошлом нам было легче, потому что мы имели дело с государствами, так как они, в общем и целом, следовали установленным правилам игры, которые обычно защищали наши национальные интересы».
По мнению ученых США, поведение руководства любого государства возможно просчитать и спрогнозировать. Так, многие страны сосредоточивают свои усилия в первую очередь на защите границ, осуществлении монополии на законное применение силы и контроле за поведением своих граждан. В данной ситуации национальной безопасности «сверхдержав» противостоит единый централизованный субъект, с которым можно вести переговоры и искать выходы из сложившихся конфликтных ситуаций дипломатическим путем. В период холодной войны, даже когда то или иное государство намеренно уходило в «серую зону», ответные действия США по-прежнему определялись правилами межгосударственных отношений. Однако в настоящее время все изменилось, и эти перемены, в первую очередь, объясняются возросшим количеством потенциальных игроков в «серой зоне», обладающих многочисленными инструментами, которые позволяют им постоянно менять правила игры. Так, за годы противостояния СССР и США Государственный департамент Соединенных Штатов мог спокойно выработать определенную систему реагирования на сообщения ТАСС, что просто невозможно сделать для тысяч учетных записей Twitter, связанных с группировкой ИГИЛ и ее сторонниками. Неэффективность существующей бюрократической системы становится особенно очевидной, когда правительство вынуждено реагировать на проблемы «серой зоны».
Глобализация также оказывает огромное влияние на «серую зону», и мы только начинаем понимать последствия этого влияния. Так, глобализация коренным образом перераспределила информационные потоки и передала в руки отдельных лиц технологии и способы связи и передачи информации, которые ранее находились исключительно в ведении государства и государственного аппарата. Несмотря на то, что пока невозможно просчитать, как эта мегатенденция изменит мир, можно утверждать, что уже сегодня она обладает потенциалом, позволяющим проводить и контролировать социальные изменения в масштабе, с которым мир не сталкивался со времени изобретения Гутенбергом печатного станка в XV в., что тогда привело к фундаментальным изменениям в языке, уровне грамотности населения, способах распространения идей и в конечном итоге изменило саму структуру общества [6]. Подобно тому, как мыслящая элита средневековой Европы вынуждена была адаптироваться к произошедшим изменениям, современные государства должны изменить свои органы управления так, чтобы они соответствовали постоянно изменяющимся правилам игры.
В настоящее время деятельность правительств многих стран становится, с одной стороны, более дорогостоящей, а с другой - менее эффективной, тогда как в отношении инструментов, доступных для негосударственных субъектов, действует противоположная тенденция. Судя по опыту США за последние 15 лет, цена полноценных военных операций возрастает непомерно быстро и уже достигла уровня, когда их проведение представляется нерентабельным, что способствует дальнейшему расширению «серой зоны», поскольку государства ведут себя достаточно сдержанно, чтобы избежать участия в открытой войне, а это, в свою очередь, позволяет правительствам искать и использовать другие, менее традиционные инструменты влияния.
Одна из серьезных проблем, с которой столкнулись США, заключается в том, что решительные действия в «серой зоне» гораздо легче даются государствам централизованным, авторитарным, а не демократическими, стремящимся к поиску компромиссов. Демократические страны могут не признавать и осуждать централизованный контроль, но при этом должны понимать его эффективность и необходимость для быстроты принятия решений и объединения усилий в «серой зоне». Решение проблем «серой зоны», как правило, требует одновременного участия различных органов государственной власти, единое руководство которыми будет способствовать получению быстрых и эффективных результатов. В отличие от централизованных режимов, в демократическом государстве невозможна ситуация, когда один человек руководит всеми действиями в «серой зоне». Поэтому задача демократической власти состоит в том, чтобы создать эффективный бюрократический аппарат, обладающий достаточной степенью стратегической и оперативной жесткости. Таким способом, по мнению американских ученых, в лучшем случае можно достичь согласованности целей и действий среди многочисленных и достаточно разрозненных органов власти и организаций. В худшем случае может возникнуть ситуация, напоминающая паралич, когда правительства будут не в состоянии своевременно реагировать на действия более «проворных» автократических игроков «серой зоны».
В своей ранней истории США часто использовали стратегию «серой зоны» для борьбы с устоявшимися формами государственной власти. Но по мере того как Соединенные Штаты сами превратились в доминирующую мировую державу, эта стратегия стала работать уже против них самих. Современная структура системы национальной безопасности США во многом вытекает из Закона о национальной безопасности 1947 г., который ориентирован на поддержание существующего мирового порядка, а не на его изменение. Отчасти именно из-за стратегической приверженности принципу «статуса-кво», сохранившегося со времен Второй мировой войны, США не готовы оперативно и эффективно реагировать на вызовы «серой зоны». Во многих вопросах Соединенные Штаты имеют зияющий пробел в законодательстве, проводимой политике, используемых моделях и подходах. Реакция Америки на проблемы «серой зоны» либо чрезмерно милитаризована, либо чрезмерно ограничена. Поскольку «серая зона», как правило, характеризуется правовой и политической неопределенностью и неоднозначностью, уже отсутствует возможность справиться с существующими проблемами исключительно мирным или военным способом. Государства выработали четкие концепции и модели использования правоохранительных и военных инструментов, но испытывают значительные трудности в связи с непониманием того, как нужно их использовать в ситуации неопределенности.
Не каждый негосударственный субъект, действующий в «серой зоне», заслуживает значительного внимания: некой границей и поводом для беспокойства здесь может стать ситуация, когда воинствующие амбиции и оперативный охват того или иного субъекта выходят за рамки одного государства. Так, баскские сепаратисты в Испании и Франции ограничивают свои цели и действия относительно небольшим географическим регионом, а их требования касаются только автономии баскского государства. В отличие от них группы боевиков, действующие в Ливии, присягнули на верность более крупным террористическим организациям, таким как Аль-Каида или ИГИЛ, что делает их актуальной проблемой «серой зоны», для решения которой необходимо направить достаточные силы и средства, пока эта проблема не приобрела действительно угрожающий размер. Здесь как раз и применим латинский принцип obsta principiis - решай проблему, пока она еще мала.
Важно понимать, что война (в традиционном понимании) и «серая зона» хоть и похожи внешне, но имеют принципиально разную природу и требует особого подхода. На самом деле противники обычно предпочитают работать в «серой зоне» именно потому, что хотят избежать полномасштабной войны и ее последствий в виде сокрушительного военного ответа. Сегодня не существует универсального решения проблем «серой зоны», но логика противников, направленная на избежание крупномасштабной войны, остается неизменной характеристикой такого противостояния. И если государство может доминировать в военном конфликте, это не означает, что оно обладает превосходством в решении всего спектра проблем в сфере безопасности. «Мы должны научиться думать, планировать и действовать по-другому, что в итоге позволит нам преуспеть в «серой зоне», - отмечают авторы «Белой книги» командования спецопераций США [4].
США являются доминирующей военной державой и ежегодно расходуют на оборону около 600 миллиардов долларов. Тем не менее, как утверждают американские эксперты, иные государственные и негосударственные структуры (например, Россия и ИГИЛ) все более и более активно действуют «в ущерб общему благу». Государственные субъекты, такие как Россия и Китай, разумно полагают, что США не станут использовать военную силу (ядерную или обычную) для того, чтобы помешать их амбициям, если они будут действовать так, чтобы избежать открытой военной конфронтации. Несмотря на неустранимую неясность и неоднозначность проблем «серой зоны», по мнению ряда американских ученых, США должны стремиться к достижению благоприятных результатов, предпринимая некоторые практические шаги, которые позволят набраться опыта в решении таких проблем.
Реакция на проблемы «серой зоны» выявляет несколько явных недостатков. Отдельные правительственные органы США стремятся к достижению своих индивидуальных целей и редко вступают во взаимодействие между собой с целью выполнения более широких государственных задач. Отмечается, что Закон о национальной безопасности 1947 г. сослужил хорошую службу, но в эпоху, столь отличную от холодной войны, нужна новая структура системы, обеспечивающей национальную безопасность. Существует широко распространенное мнение о том, что в будущем США потребуется беспрецедентный уровень межведомственной координации, на котором будет возможно синхронизировать действия всех элементов государственной власти. Новая структура национальной безопасности должна быть быстро реагирующей, интегрированной и адаптируемой. Полная перестройка структуры безопасности - это сложный и кропотливый процесс, который займет достаточно долгое время. И сегодня, по мнению американских экспертов, самое время начать.
При оценке рисков в «серой зоне», с точки зрения американцев, необходимо также развивать невоенные возможности. Действия в «серой» зоне часто чрезмерно милитаризованы, поскольку министерство обороны имеет наибольший потенциал и ресурсы, и, таким образом, правительство часто обращается именно к его услугам. Наличие большего количества институциональных возможностей вне министерства обороны, оптимизированных для работы в «серой зоне», поможет стать менее предсказуемым для противников. Кампания против ИГИЛ является прекрасным примером. Тысячи авиаударов помогли предотвратить быстрое расширение территорий, контролируемых силами данной группировки. Однако для ее уничтожения потребуется окончательно уничтожить репутацию исламистов и объединить народ с легитимной государственной властью - сфера, в которой министерство обороны не должно иметь приоритет.
Разумные стратегии направлены на выявление основных причин и их устранение. ИГИЛ, например, является лишь симптомом гораздо более серьезных проблем, связанных с тем, что многочисленные суннитские общины были лишены возможности законного участия в управлении государством, что и привело к подрыву общественного порядка в большей части Африки и Ближнего Востока. И в ближайшие годы данная ситуация будет только усугубляться, что можно объяснить ухудшением состояния экономики и демографической ситуацией в регионе. ИГИЛ является ярким примером проблем «серой зоны» еще и потому, что в настоящее время не существует конкретных правовых и политических рамок того, как нужно действовать против подобных протогосударственных образований. Самолеты коалиции начали бомбардировки позиций боевиков ИГИЛ еще в августе 2014 г., в то время как разрешение на использование военной силы все еще продолжает обсуждаться на международном уровне, что еще раз подтверждает существование путаницы в том, как нужно действовать.
Следует отметить, что разработка реалистичной стратегии требует целостного понимания задачи и окружающей среды. Традиционное восприятие военной силы как исключительного способа решения проблем «серой зоны» (когда, по сути, ставится знак равенства между «серой зоной» и «войной») заставляет фокусироваться на поиске способа уничтожения угрозы. На самом же деле многие подобные угрозы, исходящие из «серой зоны», являются не проблемами, а лишь симптомами настоящих проблем. Как и в области медицины, необходимо не только научиться справляться с симптомами, но и лечить саму болезнь. Для этого сначала следует определить основную проблему, разработать стратегию, которая позволит сосредоточить усилия и обеспечит согласованность действий на тактическом и оперативном уровнях. Тактическое мастерство (военная сила, которая является мощным оружием) само по себе не имеет смысла или даже является контрпродуктивным, если его не дополнить общей согласованной стратегией.
Сдерживание и предотвращение возникающих проблем в области безопасности гораздо эффективнее реагирования на них после начала кризисной ситуации. Теория сдерживания активно развивалась в период холодной войны, но после распада Советского Союза во многом утратила свою эффективность. Стратегия сдерживания в основном сосредоточена на предотвращении ядерной войны, но вместе с тем предлагает определенные приемы и способы силового противодействия и противодействия системе ценностей, что позволяет применить данную стратегию для выработки эффективных способов решения проблем в «серой зоне». Короче говоря, система сдерживания состоит из следующих компонентов: силовое противодействие направлено на уничтожение военного потенциала противника, в то время как противодействие системе ценностей - на разрушение устоявшейся системы общественных ценностей и подрыв общественных устоев противника. Для системы сдерживания также важно лишить противника того, ради чего он сражается. Как это ни парадоксально, но каждая проблема «серой зоны» представляет собой как успех, так и провал политики сдерживания: успех ее заключается в предотвращении полномасштабной войны, а провал - в успешном переходе противника к «серой зоне».
Здесь можно провести аналогию с тем, как пожарные борются с огнем. Они не нападают на само пламя, а воспринимают пожар как некий треугольник, состоящий из топлива, тепла и кислорода, взаимодействие которых и дает пламя, и выстраивают свои действия соответствующим образом. Аналогичным порядком можно применить модель треугольника к проблемам «серой зоны». Изучение ИГИЛ показывает, что сама организация - это именно пламя. Даже если все его приверженцы исчезнут завтра, по-прежнему останутся условия (компоненты), которые могут привести к созданию движения-преемника. С ИГИЛ можно бороться, только изучая основные факторы, позволяющие ей процветать, и противодействуя им.