Критически оценивая общественную теорию развивается государственная теория самоуправления. Основные положения этой теории были разработаны выдающимися немецкими учеными прошлого века - Л. Штейном и Р. Гнейстом. Согласно этой теории, самоуправление - это одна из форм организации местного государственного управления [13, с. 213].
Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ, с точки зрения государственной теории, обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они не зависят от местного населения, которому не подконтрольны ему [6, с. 201].
В настоящее время зарубежные ученые, как правило, трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых муниципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государстве», но выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства [23, с. 276].
Наряду с названными теориями существует и социально-реформистское муниципальные концепции, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления, как об одном из путей без революционной трансформации современного общества в социалистический. Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в свое время во многих европейских государствах.
Таким образом, автор подробно выяснил природу каждой теории о местном самоуправлении и обратил внимание на существующие муниципальные системы зарубежных стран. В настоящее время существуют различные типы местного самоуправления, что предопределяет и особенности развития муниципального законодательства в различных странах мира.
В Великобритании - родине классических муниципальных форм - сложился тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Подобная муниципальная система действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.
Одна из характерных черт этой системы - отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи. Так, в Великобритании министерство по делам окружающей среды осуществляет контроль по общим вопросам, находящихся в ведении местных общин. Если органы местного самоуправления действуют в пределах своих полномочий, то контроль правительства ограничивается согласованием вопросов с соответствующими министерствами. Правительство оказывает влияние на осуществление программ местных общин, используя при этом финансовые рычаги: субсидии, дотации и так далее.
Другой характерной чертой англосаксонской модели местного самоуправления является принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать то, что им прямо разрешено законом. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом. Это предопределило роль британского парламента в формировании муниципального права. Правовая база муниципального управления была создана частными и местными статусами, которые принимал парламент, определяя полномочия муниципальных органов, основы их взаимоотношений с центральными органами власти.
Общие парламентские акты закрепляют статус муниципалитета как корпорации, обеспечивают автономность местных органов и устанавливают правовые основы деятельности правительственных органов [11, с. 168]. Отношения между центральной власти и муниципалитетами определяются принципом «действовать в пределах своих полномочий», то есть муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом не имеющие силы.
Основные принципы организации самоуправления во Франции, заложенные еще в конце XVIII - начале XIX века, существенно отличались от аналогичных начал англосаксонской системы самоуправления. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. Существовавший предварительный контроль все к «разрушению» территориальных самоуправляющихся коллективов, посягая на их самостоятельность [17, с. 401]. Эта высокоцентрализованная система просуществовала во Франции почти 200 лет.
Для французской модели местного самоуправления характерна наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления. Кроме того, необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрошены законом и не относятся к компетенции других органов.
Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы обычно выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии. Значительную роль муниципального права этой страны в начале XIX века сыграли реформы правительства барона фон Штейна. Он предлагал развитие системы общинного самоуправления: наряду с представительным городским органом образовывался исполнительный коллегиальный орган-магистрат. В дальнейшем магистраты были включены в систему государственного управления.
В начале XX века осуществлялся процесс огосу - дарствования общин, которые попали под жесткий государственный контроль. Государство осуществляло руководство их деятельностью. Прежде всего, подобные отношения возникали в финансовой области [3, с. 105]. Самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Иначе говоря, государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Таким образом, местное самоуправление в Германии имеет сходство как с англосаксонской, так и французской моделями, обладая, однако, при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных «смешанных» формах управления на местах.
Важнейшим источником современного права стран Европы является Европейская Хартия о местном самоуправлении. Она была разработана и принята Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе. Европейская Хартия о местном самоуправлении играет важную роль в развитии и усовершенствовании законодательства о местном самоуправлении многих европейских стран, в том числе и нашей республики.
Ст. 1 закона Азербайджанской Республики «О статусе муниципалитетов» от 2 июля 1999 года называется «понятие местного самоуправления». В ней говорится: «В Азербайджанской Республике местное самоуправление представляет собой такую негосударственную систему организации деятельности граждан, которая дает им возможность осуществить в рамках закона свое право на самостоятельное и свободное решение вопросов местного значения. Это право осуществляется представительными коллегиальными органами (муниципалитетами), состоящими из членов муниципалитетов, или собраниями граждан. Члены муниципалитетов избираются путем личного и тайного голосования на основе общего равного и прямого избирательного права».
Из этого нормативного определения местного самоуправления вытекает следующие выводы, которые могут быть рассмотрены как его основные признаки: 1) местное самоуправление - неизбежный атрибут демократического общества и одна из основ конституционного строя; 2) местное самоуправление - негосударственная система деятельности граждан; 3) местное самоуправление - право граждан на самостоятельное и свободное решение вопросов местного значения; 4) местное самоуправление - особая форма народовластия, которая осуществляется в двух формах: муниципалитетами или народными собраниями.
Указанные черты свойственны местному самоуправлению любого государства и составляют фундамент этого социально-правового института. Европейская Хартия о местном самоуправлении определяет, что местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления, - гласит ст. 2 Хартии, - должен быть признан в законодательства страны и, по возможности, в Конституции страны».
Местное самоуправление по своей сущности есть публичная власть, распространяемая на территорию соответствующей административно-территориальной единицы. Именно это служит основанием включения его в основы конституционного строя государства. Местное самоуправление наряду с другими конституционными принципами обеспечивает демократизм общества, свободное изъявление и самостоятельное осуществление воли народа. Оно затрагивает интересы всех жителей, обеспечивает им проявить свои инициативы и таланты в реальной общественной жизни.
Предусмотренное местного самоуправления в Конституции требует четкого определения соотношения его с другими элементами политической системы общества, прежде всего с государством. В этой связи важное значение имеет приведенное положение ст. 2 Закона Азербайджанской республики «О статусе муниципалитетов», согласно которому местное самоуправление негосударственная форма деятельности граждан. Таким образом, местное самоуправление не включается в систему государственных органов. Не включение местного самоуправления в структуру государственной системы управления предусматривает его самостоятельность и независимость от государственной власти не только в формально-юридическом, но и организационном, материальном и т.п. планах.
Материальная независимость местного самоуправления обеспечивается за счет местного бюджета и муниципальной собственности. Правовой режим и характер муниципальной собственности, а также формирование и использование местного бюджета регулируется законодательством нашей Республики. Принцип независимости местного самоуправления основан на том, что государственные органы не имеют право вмешиваться в дела местного самоуправления и в их взаимоотношения элементы равноправия. В силу этого государственные органы уже не выступают как раньше в качестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений. Признавая и гарантируя местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Однако случаи нарушения законодательства муниципалитетами влечет за собой применения со стороны государственной власти соответствующих мер, при этом основные проблемы решаются в судебном порядке.
Закрепление местного самоуправления в качестве формы осуществления власти народа, основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением. Как уже упомянуто, обобщенный перечень этих вопросов определен в ст. 144 Конституции Азербайджанской Республики.
Ст. 142 Конституции Азербайджанской Республики определяет, что местное самоуправление осуществляется муниципалитетами. Однако, несмотря на то, что основной закон ничего не говорит о прямых формах местного самоуправления, Закон Азербайджанской Республики «О статусе муниципалитетов» предусматривает осуществление местного самоуправления как муниципалитетами, так и собраниями граждан.
Глава IV этого Закона целиком посвящена непосредственным формам осуществления местного самоуправления в стране. В этой главе определены следующие непосредственные формы местного народовластия: 1) местный опрос мнения (ст. 26); 2) собрания граждан (ст. 28); 3) право местного населения на инициативу издания муниципального акта (ст. 29); 4) прав граждан на обращение к муниципалитетам; муниципальным органам и их должностным лицам (ст. 30); 5) другие формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления (квартальные комитеты, ассоциации, благотворительные организации) (ст. 31). Таким образом, законодательство страны предусматривает все формы местного самоуправления в соответствии с опытом развитых, демократических стран мира.
Признавая право населения на осуществление местного самоуправления, государство представляет самостоятельность органам местного самоуправления в пределах их полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для реализации этого права и его защиты. Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формами собственности муниципальную собственность - экономическую основу реализации права населения на местное самоуправление (статьи 13 и 29 Конституции Азербайджанской Республики).
Местное самоуправление имеет организационное обособление в системе управления обществом и государством. Это означает, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти [12, с. 376].
Можно выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление как отдельный конституционно-правовой институт, а также его место в системе народовластия: