Бакинский государственный университет
Понятие и сущность местного самоуправления в Азербайджанской Республике
Магеррамов Фуад Микаил оглы,
доктор философии по праву, и.о. доцента кафедры конституционного права
Аннотация
Конституция Азербайджанской Республики, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, устанавливает, что в стране оно осуществляется муниципалитетом. Основной закон предусматривает организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством.
Муниципальные органы, то есть органы местного самоуправления не являются органами государства и не входят в систему органов государственной власти. Об этом нет прямого указания в Конституции Азербайджанской Республики, но оно вытекает из анализа текста основного закона. Так как, в статье 146 Конституции установлено, что гарантируется возмещение всех дополнительных расходов муниципалитетов, возникших в результате решений государственных органов. Исходя из этого положения можно утверждать, что органы местного самоуправления не относятся к органам государственной власти и не могут рассматриваться как структурные подразделения государственной системы управления. Это дает основание говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Вместе с тем органы государственной власти создают правовые рамки деятельности местного самоуправления. Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией Азербайджанской Республики.
Ключевые слова: конституционное развитие государства, принцип разделения властей, местное самоуправление, публичная власть, местные вопросы.
Abstract
The concept and essence of local government in the Republic of Azerbaijan
The Constitution of the Republic of Azerbaijan, consolidating local self-government as one of the elements of the constitutional order, establishes that in our country it is implemented by the municipality. The main law provides for the organizational isolation of local self-government, its organs in the system of management of society and the state.
The local authorities, that is, local governments are not organs of the state and are not part of the system of state authorities. There is no direct indication of this in the Constitution of the Azerbaijan Republic, but it follows from the analysis of the text of the basic law. Since, Article 146 of the Constitution establishes that reimbursement of all additional expenses of municipalities, resulting from decisions of state bodies, is guaranteed. Based on this provision, it can be argued that local government bodies do not belong to government bodies and cannot be considered as structural units of the state management system. This gives reason to talk about the independence of local self-government within its authority. At the same time, the organs of state power create the legal framework for local self-government activities. Consequently, the autonomy of the local government is set within the limits set by the Constitution of the Republic of Azerbaijan.
Key words: constitutional development of the state, principle of separation of powers, local government, public authority, local issues.
Основная часть
Местное самоуправление является правом и реальной способностью органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения. Местное самоуправление является одним из признаков гражданского общества, глубоко демократическим институтом государственности, формой осуществления публичной власти - власти народа. Понятие «местное самоуправление» отражает многообразное явление, которое требует глубокого всестороннего научно-теоретического исследования. Чтобы всесторонне исследовать местное самоуправление, необходимо обратить внимание на историческое развитие местного самоуправления и на муниципальные системы зарубежных стран, то есть на основные модели местного самоуправления.
Постановка задания. Целью статьи является изучение становление и развитие местного самоуправление в Азербайджанской Республике.
Результаты исследования. Современное цивилизованное общество трудно представить без широко разветвленной системы местного самоуправления. Местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического общества и без преувеличения можно утвердить, что оно именно та форма власти, которая имеет наиболее широкую социальную базу, поскольку привлекает к участию в общественных делах всех жителей соответствующей административно-территориальной единицы. Местное самоуправление приближает социальную власть к населению, с другой стороны, объединяя в своих рядах тысячи людей, учит их участию в государственных и общественных делах в широком смысле этого слова.
Основной принцип организации и осуществления государственной власти в современных демократических, правовых государствах принцип разделения властей сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип дает возможность во многих социальных вопросах центр тяжести переместить с органов центральной государственной власти на самоуправляющиеся органы административно-территориальных единиц, что делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах. Существование местного самоуправления свидетельствует не только о демократичности организации и осуществления власти в стране, но и утверждает право этого территориального коллектива управлять значительной частью общественных дел в рамках закона.
Мысль об организации власти в общинах и ее соотношение с государственной властью начала развиваться еще в средневековой Европе. Ее развитие было связано со стремлением отдельных городских общин, в которых набирал силу торгово-промышленный капитал, выйти из-под юрисдикции землевладельцев, освободиться от их влияния. В связи с этим рождается идея о примате общины над государством, поскольку общины сформировались раньше него [23, с. 356].
Подобного рода мысли стали причиной появления многочисленных теорий об организации общинной власти. Обобщение мнений сторонников различных теорий дает основание заключать, что организация местного самоуправления - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел, государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством; органы местного самоуправления являются негосударственными органами; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы компетенций [15, с. 256]. Эти принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства о местном самоуправлении в тех странах, которые первыми предоставили территориальным коллективам право организовать самоуправленческие структуры. Однако в дальнейшем, как сама сущность местного самоуправления, так и теория о нем притерпелись существенных изменений, и местное самоуправление стало неотъемлемой составной частью демократического государственного строя.
Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление, которое порождает различные подходы к его исследованию. В этом смысле правдивой может считаться позиция, согласно которой местное самоуправление можно рассматривать в качестве:
а) основы конституционного строя;
б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;
в) формы народовластия [1, с. 5].
Конституция Азербайджанской Республики определяет азербайджанское государство как демократическое, правовое государство и закрепляет важнейшие устои его демократизма. Демократизм нашего государства находит свое выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом плюрализме, а также местном самоуправлении. Конституция Азербайджанской Республики посвящая отдельный раздел (Раздел IV) вопросам самоуправления, признает его в качестве одного из основных элементов конституционного строя.
Закрепления местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением. Конституция Азербайджанской Республики в статье 144 определяет круг вопросов, которые рассматриваются в заседаниях муниципалитетов (они будут анализированы во второй главе магистерской работы). Установление перечня вопросов, рассматриваемых муниципалитетами является важной гарантией их самостоятельности, поскольку в этих вопросах государственные органы не вправе вмешиваться в их дела.
Основы первых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков, к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневековых государств.
Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлениям, в панцире сословного городского управления несли зародыш буржуазного муниципализма [29, с. 277].
Французская революция дала толчок конституционному движению в европейских странах, которое привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти.
На теорию и практику конституционного развития европейских государств оказали большое влияние французские конституции XVIII века, а также Конституция Бельгии 1831 года, которые сыграли большую роль в развитии идеи местного самоуправления. Бельгийская конституция содержала статью, которая была посвящена общинному управлению. Важное значение имеет то, что Конституция наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавала власть четвертую - муниципальную власть.
В развитии идеи о местном самоуправлении существенную роль сыграл Туре, который в своем докладе по законопроекту о реформе местного управления в национальном Собрании Франции сформировал два основных вопроса учения о местном самоуправлении, которые в последствии были развиты в различных концепциях о местном самоуправлении: а) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению; б) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.
Учения о местном самоуправлении получили бурное развитие в первой половине XIX века. В этот период появились различные теоретические школы в отдельных странах мира. Известный представитель французской школы о местном самоуправлении А. Токвиль писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоро переходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхность» [18, с. 187].
В развитии идеи о местном самоуправлении немалую роль сыграли немецкие ученые юристы, которые обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины. В это время в Германии общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному его упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и призвана была решить теория свободной общины, основные начала которой немецкие ученые заимствовали из французского и бельгийского права.
Теория доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Она исходила из признания общины естественно сложившейся самостоятельной корпорацией, по существу независимой корпорацией, по существу независимой от государства.
Теория свободной общины заменила общественная теория самоуправления, которая исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Обосновывая основной признак местного самоуправления, теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, это заведование делами местного хозяйства. Однако эта теория имеет и свои недостатки. Дело в том, что, как уже практика показала, нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общинным и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением) не отличаются от местных задач государственного управления. Вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства [5, с. 302].