Материал: Понятие и правовая защита национальных меньшинств в современном конституционном праве

Вторая модель, модель представительства коренных малочисленных народов в форме местных национальных советов (как элемента этнического самоуправления), также возникла в начале 90-х годов и сохраняется по сей день в Бурятии, Приморском крае, Республике Саха (Якутии). Но она может быть реализована лишь на территориях компактного проживания таких меньшинств.

Как видим, в полиэтничных субъектах РФ формировались институты, рекомендованные ОБСЕ. Но важно подчеркнуть и отличия: не было проведено разграничение между юридическими формами представительства "старых" этнических меньшинств, не относящихся к аборигенам, и представительством аборигенов; законодательство о выборах и политических партиях в России было (и остается) таково, что делает невозможным участие в выборах общественных объединений (в том числе партий), образованных по этническому признаку. В сочетании с запретом этнических цензов это делало парламентское представительство традиционных этнических меньшинств неэффективным. Замечу, что попытка законодателя Ненецкого автономного округа в начале 2000-х годов создать именно этнотерриториальные округа (как более эффективные с точки зрения обеспечения интересов коренных народов), была пресечена решениями федеральных судов. Поэтому исчезновение в 2004 году нормы Федерального закона о квоте представительства коренных народов в законодательном органе субъекта Федерации было логичным и ожидаемы.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации видны два конкурирующих способа обеспечить представительство и защиту интересов традиционных этнических меньшинств, причем адресованы оба способа преимущественно коренным народам. Иные традиционные этнические меньшинства своего представительства лишены. Первый способ реализуется посредством всех форм внепарламентского представительства коренных народов, а также институтов гражданского соучастия в осуществлении полномочий публичной власти. Таковы этнические общественные советы, наделенные правами участия в выработке публично-властных решений (например, Ассоциация ненецкого народа Ясавэй в Ненецком автономном округе и аналогичная Ассоциация коренных малочисленных народов в Амурской области; консультанты по вопросам коренных малочисленных народов в Законодательном собрании и в Правительстве этой же области и др.)

Второй способ обеспечения представительства коренных народов связан с попыткой освоить скандинавский опыт и сформировать особые органы публичного представительства, аналогичные саамским парламентам.

Совет по межнациональным отношениям при президенте РФ и советы по межнациональным отношениям при губернаторах готовят предложения по определению и развитию приоритетных направлений государственной национальной политики, обеспечивает взаимодействие различных органов государственной власти и общественных объединений в сфере ее реализации; проводит экспертизу законодательных норм, затрагивающих вопросы национальной и миграционной политики.

В начале 2006 г. была создана Общественная палата Российской Федерации, как коллегиальный орган общественных организаций, обеспечивающий диалог и взаимодействие институтов гражданского общества с органами государственной власти. Общественная палата с момента своего формирования уделяет значительное внимание вопросам межнациональных отношений и защиты прав национальных меньшинств.

Комиссиями Общественной палаты Российской Федерации ведется активная работа по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере межнациональных отношений, выявлению и урегулированию конфликтных ситуаций, противодействию различным формам этнического экстремизма и терроризма.

национальный меньшинство коренной народ

2.4 Специальные институты по защите прав национальных меньшинств и коренных народов

Проблема регулирования и защиты прав национальных меньшинств в РФ имеет конституционное значение. Согласно статье 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языковой принадлежности .

Еще одной гарантией равенства граждан независимо от их национальной принадлежности стала норма, установленная в ст. 26 Конституции, согласно которой каждый имеет право определять и указывать свою национальную принадлежность, и никто не может быть принужден к ее определению. Из этого следует, что национальная принадлежность человека не может влиять на принадлежность ему прав и свобод, в том числе и на такие его политические права, как право избирать и быть избранным. Это означает, что вопрос о национальной принадлежности человека и гражданина не может рассматриваться как условие его избрания или не избрания в государственный орган, как условие назначения или не назначение на государственную или муниципальную службу. Включение этой нормы в Конституции нашего государства является важным шагом на пути демократизации, утверждения международных стандартов в решении национальных проблем и обеспечении прав человека.

Государство не может не учитывать, что реализация прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с его национальной самоидентификацией. В связи с этим Конституция гарантирует всем народам Российской Федерации независимо от места их проживания право на сохранение родного языка, создание условий для его использования и развития, гарантирует права коренных малочисленных народов, защиту их исконной среды обитания и традиционного образа жизни, защита прав национальных меньшинств и целый ряд других прав и свобод человека, обусловленных его национальной принадлежностью.

Конституция Российской Федерации не только закрепляет основные принципы национальных отношений, но и устанавливает разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере регулирования и защиты прав национальных меньшинств, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Установлено разграничение прав в Конституции, не дает полного представления об общих границах правотворчества субъектов Федерации в данной области. Так, оценивая возможность "влияния" Федерации и субъектов Федерации на права национальных меньшинств (на уровень Федерации отнесены вопросы их "регулирования и защиты", а на уровень субъектов - только их "защиты"), сразу же возникает вопрос: как законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации могут осуществлять защиту прав национальных меньшинств без их регулирования? Анализируя законодательство практически всех субъектов Российской Федераций, можно сказать, что они вынуждены регулировать права национальных меньшинств.

Таким образом, деятельность федеральных и региональных органов власти по вопросам защиты прав национальных меньшинств определенным образом сочетается; она совпадает по направлениям, способам и институтам, но разная по полномочиям и масштабам.

Отнесение к совместному ведению проблемам защиты прав национальных меньшинств и защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов требует соответственно проведения разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в этой сфере, которое на сегодняшний день не сделано. Такое разграничение необходимо для избежания возможных коллизий федерального и регионального законодательства, с одной стороны, а также неоправданно дублирования содержания правовых норм - с другой.

Еще одной важной проблемой в сфере правового регулирования прав национальных меньшинств является отсутствие в России четкого нормативного определения отдельных понятий, или несоответствие закрепленных понятий. Существующая неопределенность в правовой терминологии обусловливает значимость исследования подходов к определению соответствующих понятий, а также проведения сравнительно-правового анализа данной проблемы. Очень важным, на наш взгляд является определение понятия "национальное меньшинство" и "коренные малочисленные жители", которые необходимы для признания государством определенного статуса по определенной этнической группой. По нашему мнению, это вызывает определенные трудности с определением, кто же относится к национальным меньшинствам, то есть кто подпадает под это понятие.

Одним с важнейших документов в сфере защиты прав национальных меньшинств, принятых на уровне Совета Европы, следует вспомнить Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств, принятой в Страсбурге (Франция) 5 ноября 1992 года, и Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств, подписанной государствами-членами Совета Европы 1 февраля 1995 в Страсбурге. К числу государств, которые подписали эти документы входит также Россия. Однако Российская Федерация не ратифицировала ни одного из этих документов. Рамочная Конвенция подчеркивает, что национальные меньшинства имеют право не только на равноправие со стороны государства, но и на удовлетворение своих особых потребностей. Поэтому актуальным направлением совершенствования законодательства в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации, все еще продолжает оставаться развитие в нем положений Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.

Следовательно, анализ конституций современных государств позволяет выделить основные стандарты конституционных прав национальных меньшинств, определив среди них прежде всего следующие: право на сохранение своей идентичности языковые права, образовательные права, культурные права.

В Российской Федерации основными законами, которые регулируют этнополитику являются: Закон Российской Федерации "О гарантиях прав коренных и малочисленных народов Российской Федерации", "О языках народов Российской Федерации", "О национально-культурной автономии", "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и др.

Защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов сталкивается с проблемами, обусловленными отсутствием в России четкого нормативного определения отдельных понятий, либо несоответствием закрепленных понятий устоявшимся международным понятиям. Также отсутствует разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в этой сфере, которое на сегодняшний день не сделано.

Актуальным направлением совершенствования законодательства в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации, все еще продолжает оставаться развитие в нем положений Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.

Конституционная доктрина Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации была сформирована в 1990-е гг. и довольно долго не меняла своего содержания. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", который был принят в 1996 г., создал правовую основу деятельности федерального уполномоченного, фактически осуществляющего свои полномочия с 1994 г. Данным законом была предусмотрена лишь одна из моделей института - парламентская, в соответствии с требованиями статьи 103 Конституции РФ. Этот же закон предоставил субъектам РФ право учреждать аналогичные должности. Первыми среди регионов, воспользовавшихся этим правом, стали Республики Башкортостан и Татарстан, Свердловская область, Санкт-Петербург и некоторые другие субъекты РФ. В прошлом столетии в регионах России появилось чуть более полутора десятков региональных обмудсменов.

Вместе с тем на рубеже 10-20-х гг. XXI в. в субъектах РФ появился новый институт защиты прав коренных народов: уполномоченный по правам коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Новизна подхода заключалась в том, что учреждалась особая государственная должность субъекта Федерации - модификация специализированного омбудсмена. Опыт формирования такого института защитника коренных народов есть в четырех субъектах Российской Федерации: Красноярском крае (с 2007 г.), Камчатском крае, Якутии (с 2013 г.), Республике Алтай (с 2015 г.).

Между тем у института защитника коренных народов уже имеется солидное нормативное обоснование. Первое упоминание о такой государственной должности в субъекте РФ имеется в Указе Президента РФ от 4 декабря 2009 года № 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" [Указ... 2009]. Затем эта государственная должность была упомянута в Федеральном законе "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (2012 г.) [Федеральный закон № 212-ФЗ, 2014]. Наконец, 6 апреля 2015 г. федеральный законодатель принял пакет законопроектов [Федеральный закон № 76-ФЗ, 2015], направленных на регулирование статуса региональных омбудсменов, среди которых основными стали поправки в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В этом законе появилась новая глава 2.1, в которой сосредоточены рамочные правовые нормы, определяющие порядок формирования, деятельности и содержания юридической ответственности уполномоченных по правам человека и иных (специализированных) региональных омбудсменов. В установленных федеральным законодательством рамках стали формироваться различные модели региональных уполномоченных по правам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Следовательно, в Российской Федерации нет уполномоченного по вопросам национальных меньшинств. В нашей стране существует должность уполномоченного по вопросам коренных народов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги нашего исследования, можно сформулировать следующие выводы:

. По некоторым оценкам более 20% населения планеты принадлежит к меньшинствам. Вместе с тем, следует заметить, что и по сей день официального определения понятия "национальное меньшинство" не существует. В одном из международных документов нет четкого его определения. Это обстоятельство создает возможности выработки каждым государством своего толкования термина "национальное меньшинство" по историческим особенностями формирование этносов на его территории. Общие же подходы к определению этого понятия данные Парламентской Ассамблеей Совета Европы в 1993 году, когда было принято рекомендацию 1201 о дополнительном протоколе по правам национальных меньшинств к Европейской Конвенции по правам человека. В то же время, Россия не имеют правового определение и установленного законодательством понятие "Национальное меньшинство". По нашему мнению, это вызывает определенные трудности с определением, кто же относится к национальным меньшинствам, то есть кто подпадает под это понятие.

. Исходя из вышеприведенного, рассматривать понятие "национальное меньшинство" всегда надо в контексте определенного государства и как правовую категорию. Национальное меньшинство - группа лиц, которая, сохраняя черты этнического меньшинства, претендует на особые политические права, включая национально территориальную автономию. Выделим похожие признаки всех этих определений национального меньшинства:

) это определенные этнические группы;

) проживают на территории определенного государства;

) являются гражданами этого государства;

) самоидентифицируют себя как представители другой нации.

. Хотя категории "коренные народы" и "национальные меньшинства" похожи, они не являются тождественными. Как и национальные меньшинства (во многих случаях), коренные народы, не будучи титульными этносами, исторически проживают на территории части современных государств и считают эти территории своей родиной. В свою очередь, в отличие от национальных меньшинств, коренные народы не имеют собственных "национальных" государств вне территорий своего исторического проживания, выступая в этом смысле "безгосударственными" народами.

. В Российской Федерации основными законами, которые регулируют этнополитику являются: Закон Российской Федерации "О гарантиях прав коренных и малочисленных народов Российской Федерации", "О языках народов Российской Федерации", "О национально-культурной автономии", "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и др.

Анализируя законодательство практически всех субъектов Российской Федераций, можно сказать, что они вынуждены регулировать права национальных меньшинств. Проблемой в вопросе правовой защиты национальных меньшинств в современном конституционном праве является отсутствие четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.