В Российской Федерации, как и в других государствах-членах ЕАЭС, правовое регулирование национальных платежных систем (НПС) осуществляется с учетом международных стандартов. Так, законом о национальной платежной системе Федеральный закон от 29.06.2011г. №161-ФЗ «О национальной платежной системе», Федеральный закон от 05.05.2014г. №112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О национальной платежной системе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». (Закон о НПС), в частности, предусмотрено выявление системно и социально значимых платежных систем и следование стандартам наилучшей международной практики, подлежащее оценке со стороны Банка России в рамках функции наблюдения в НПС. В качестве такого документа Банком России приняты стандарты ПИФР, применяемые в отношении системно и социально значимых платежных систем.
Аналогичные изменения произошли и в других странах ЕАЭС, однако вопрос о соотношении и соответствии количественных и качественных критериев значимости требует рассмотрения. В целом он связан с характеристиками субъектного состава НПС в различных странах и их гармонизацией в целях единообразного подхода ЦНБ к осуществлению контрольных функций в НПС (платежного оверсайта).
Необходимо отметить, что международная практика в условиях современной геополитики и ряда примеров санкционной деятельности показывает, что применение отдельных платежных инфраструктур глобального характера способствует определенным политическим манипуляциям в экономической сфере. В связи с этим страны, имеющие политические и экономические амбиции, развивают собственные альтернативные инфраструктуры.
В 2014 году Банк России приступил к созданию Системы передачи финансовых сообщений (СПСФ), что явилось реакцией на угрозу отключения российских банков от системы SWIFT в рамках западных санкций. Хотя угроза не реализовалась, она стала весомой мотивацией в построении и использовании альтернативных систем не только в России, но и в других странах. В этом же контексте рассматривается и создание в России оператора национальной системы платежных карт (ООО «НСПК»), действующего как оператор платежно-клиринговой инфраструктуры ряда платежных систем в России, и запуск платежной карты «МИР» и одноименной платежной системы.
Упомянутые системы имеют потенциал значимых и распространяемых на территорию государств-участников ЕАЭС. При таком развитии событий важно определить статус их значимости не только в России, но и на пространстве ЕАЭС, что позволит ЦНБ осуществлять в отношении подобных систем совместный платежный оверсайт.
Конкуренция и кооперация
За последнее десятилетие существенно возросла роль участников платежного рынка, их союзов и объединений, которая проявляется при обсуждении на различных форумах по платежной и банковской тематике, а также при непосредственном взаимодействии с государственными структурами, включая центральный банк. Продвигая свои услуги на платежном рынке в условиях конкуренции, они вместе с тем проявляют заинтересованность в видении стратегических перспектив и координации.
Среди актуальных вопросов их взаимодействия, в частности, вопрос принятия в странах ЕАЭС ряда международных стандартов. Еще в 2014 г. на совещании по развитию платежных систем и инфраструктуры ЕАЭС в Казани был представлен проект концепции развития платежных систем на территории ЕАЭС http://www.plusworld.ru/daily/razrabotana-koncepciya-razvitiya-platejnih-sistem-na-territorii-eaes/ . Проектом в качестве наиболее важного отмечается необходимость внедрения стандарта международного банковского счета International Bank Account Number (в Казахстане IBAN уже введен) и стандарта ISO 20022 «Финансовые услуги. Универсальная схема сообщений финансовой индустрии» или его адаптация посредствам разработки национальных стандартов.
В целом проект направлен на расширение российского платежного пространства до масштабов ЕАЭС, а также создание инфраструктуры общего платежного пространства, позволяющего осуществлять платежи с учетом совместимости национальных карточных систем, в том числе и российской национальной системы платежных карт (НСПК), белорусской системы БЕЛКАРТ и армянской Armenian Card. Важное место в проекте уделено созданию системы обмена сообщениями в рамках платежного пространства ЕАЭС, а также внутренних узлов межбанковской специальной связи, аналогичного SWIFT.
В последние годы в обсуждениях на различных форумах и в публикациях http://bankir.ru/publikacii/20160510/agregatory-i-platezhnye-sistemy-vyzhivut-li-izolirovannye-uslugi-po-priemu-platezhei-10007522/ , где даются характеристики современного состояния вопроса в России, часто поднимается вопрос совершенствования регулирования деятельности платежных агентов, и приводятся отдельные примеры международной практики регулирования в данной сфере. Выполняя роль посредников между потребителем и поставщиком товаров (услуг), такие организации, первоначально принимавшие платежи наличными как платежные агенты (операторы по приему платежей) Федеральный закон от 03.06.2009 N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами". или банковские платежные агенты Федеральный закон от 27.06.2011 N 161-ФЗ "О национальной платежной системе". (далее - Агенты при совместном упоминании), стали осуществлять также прием безналичных платежей. По мере роста количества клиентов-потребителей и поставщиков, количества обрабатываемых операций, с развитием инфраструктуры таких посредников, часто именуемых платежными агрегаторами, стало возрастать и их влияние на рынок.
В качестве сопоставления такой практики с международными примерами можно привести регулирование в Евросоюзе - Директиву о платежных услугах 2007 года http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32007L0064&from=EN , в которой определяется статус небанковской организации - платежного учреждения (payment institution), - которой наряду с другими типами платежных операторов (payment providers) предоставлено право оказания платежных услуг.
Возможность применить в России подход, положенный в основу Директивы, приводит к необходимости расширить и подкрепить правовые полномочия Агентов или отменить их вовсе, возложив всю ответственность на кредитные организации и дополнив при необходимости банковское законодательство и регулирование кредитных организаций. При рассмотрении данного вопроса необходимо принимать во внимание ожидаемые последствия и перспективы, в значительной степени связанные с развитием платежной инфраструктуры. Такое видение в немалой степени обусловлено дальнейшим продвижением европейского законодательства - принятием второй платежной директивы (Директива-2 http://npaed.ru/RU/emoney/documents/press-releases/277-13-2016). Сохраняя ранее принятый правовой базис (понятийный аппарат, объекты и субъекты регулирования), Директива-2 привносит новации, создающие условия для новой инфраструктуры платежных услуг, а также активной конкуренции банкам со стороны информационно-телекоммуникационных компаний и платежных институтов, не имеющих банковских лицензий.
Важно отметить, что в отличие от европейского регулирования, перевод денежных средств как платежная услуга в России является исключительно банковской операцией. Тем самым в отличие от подхода Евросистемы реальные возможности конкуренции, аналогичные европейской, в российских условиях существенно сужаются. При этом в законодательном плане понятие финансовой услуги не включает понятие платежной, в связи с чем нормативные требования, формируемые на этой основе для финансовых услуг (как например, в вопросах саморегулирования), не могут быть автоматически распространены на платежные.
Вместе с тем Концепцией отмечается, что
- ЦНБ государств-членов самостоятельно регулируют национальные платежные системы, обеспечивая координацию работ по вопросам проведения трансграничных платежей и расчетов, в том числе в рамках развития общего платежного пространства;
- ЦНБ обеспечивают развитие общего платежного пространства в рамках деятельности рабочей группы по координации развития национальных платежных систем (далее - Рабочей группой).
Таким образом, самостоятельное регулирование ЦНБ на национальном пространстве позволяет им сформировать определенные собственные подходы относительно конкуренции, учитывающие позицию участников национального платежного рынка. Вместе с тем деятельность общей Рабочей группы может способствовать кооперации участников платежного рынка и единообразию соотношения механизмов конкуренции и кооперации на уровне ЕАЭС в целом.
Выводы и предложения
В связи с изложенным представляется возможным рассмотреть ряд предложений по перспективам платежной системы ЕАЭС, основываясь на мировом опыте и результатах деятельности ЦНБ в этой сфере.
1. Гармонизация правовой основы НПС
а) в части гармонизации регулирования деятельности субъектов национальной платежной системы и системно значимых платежных систем на основе стандартов КПРИ.
Базовыми компонентами в сфере платежных систем и инфраструктур являются международные стандарты профильного характера, прежде всего КПРИ. В Российской Федерации возможность применения таких стандартов делегирована Банку России Законом о НПС в рамках деятельности по надзору и наблюдению в НПС, в целях которого прияты стандарты ПИФР, разработанные КПРИ совместно с ТК МОКЦБ.
Целесообразно в рамках документов по реализации направления Концепции по развитию общего платежного пространства в части гармонизации регулирования предусмотреть в дополнение к стандартам БКБН использование стандартов КПРИ. Применительно к платежным системам ЦНБ, являющимся системно значимыми, необходимо рассматривать возможность продвижения их услуг на пространстве ЕАЭС на основе многоуровневого участия (косвенного участия банков-нерезидентов) с выработкой единообразного применения Принципа 19: «Многоуровневая структура участия» ПИФР.
б) в части гармонизации регулирования платежных систем, в том числе являющихся значимыми.
Представляется важным проведение работы по гармонизации регулирования платежных систем, прежде всего по существенным правовым условиям их функционирования: в части правовой защиты участников, окончательности расчета, признания неттинга, а также обеспечения правовой санкцией во всех соответствующих юрисдикциях. При необходимости возможно проведение соответствующего аналитического исследования.
в) в части гармонизации выявления (признания) значимых субъектов НПС в целях единства подхода в ЕАЭС к надзору и наблюдению за ними (платежному оверсайту).
Вопросы взаимодействия различных типов систем (систем платежных карт, систем передачи финансовых сообщений и расчетов систем быстрых платежей), определенные Концепцией, требуют формирования правил такого взаимодействия, для чего необходимо терминологическое единство правовой базы, в том числе отражающее свойства субъектного состава каждой из НПС в ЕАЭС. Вероятно, потребуется провести серьезный сопоставительный анализ национальных законодательств и международных стандартов, в том числе с учетом количественных характеристик. Это позволит, в числе прочего, выявлять (признавать) деятельность тех или иных субъектов как системно или существенно (социально) значимых и определять формы и методы контрольной деятельности, включая методы совместного платежного оверсайта.
Данное направление в ЕАЭС развивается Рабочей группой, о чем свидетельствуют сообщения СМИ о подготовке соглашения в области платежного оверсайта (надзора) между центральными банками стран ЕАЭС, находящимся в заключительной стадии. https://ru.investing.com/news/economy/article-1923403
в) единство трактования платежной услуги с учетом мирового опыта.
Бурное развитие инноваций на финансовом рынке создает условия для расширительного толкования понятия платежной услуги, при котором она не является исключительно банковской. Такой подход иллюстрируется Евросистемой, однако в рамках Договора о ЕАЭС и Концепции услуга по платежам и денежным переводам (как платежная услуга) не выходит за рамки традиционных банковских услуг. Было бы практически важным проведение исследования практики соответствующего регулирования в странах ЕАЭС в сопоставлении с Евросистемой, подтверждающего обоснованность и практическое значение такого подхода в ЕАЭС или выработку конструктивной альтернативы.
Результаты исследования могут послужить основой для выработки единого подхода к вопросам конкуренции и кооперации на платежном пространстве ЕАЭС.
2. Разработка документа, раскрывающего направления развития общего платежного пространства