Статья: Перспективные направления совершенствования институционально-правового обеспечения системы предупреждения и противодействия экстремизму в Украине

Народным депутатом Украины В. Колесниченко в соавторстве с Председателем Всеукраинской общественной организации «Правозащитная организация «Общая Цель» Р. Бортник и помощником-консультантом народного депутата Украины Я. Салминой в 2011 г. был разработан и подан на рассмотрение Верховной Рады Украины проект закона о противодействии экстремизму. В пояснительной записке к этому законопроекту его авторы рассматривали экстремизм как «...распространение идей, отличающихся от устоявшихся правовых и иных норм социального поведения, основанных на социальной, расовой, национальной, этнической, языковой или религиозной нетерпимости, вражде и ненависти, обесценивании человеческой жизни или же направлены на последнее...» [10]. Законодательное определение сущности экстремизма авторами этого законопроекта представлено как «...деятельность физического лица или (и) юридического лица, или (и) объединения граждан или их публичные призывы или (и) подстрекательство, направленные на насильственный захват власти или незаконное вмешательство в деятельность органов власти, посягательство на основы конституционного строя и национальной безопасности, нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, является следствием неприятия правовых норм или иных правил поведения (социальных норм)» [10]. Как видим, приведенное определение сущности экстремизма содержит лишь перечень действий, создающих угрозу для существования государства, определенных в Конституции Украины и отдельных законах Украины без предоставления перечня сущностных признаков этого явления. Среди субъектов, осуществляющих противодействие экстремизму, согласно ст. 8 этого законопроекта, его авторы определяют Министерство внутренних дел Украины, Службe безопасности Украины, Генеральную прокуратуру Украины и подчиненные им территориальные управления и подразделения [10]. Однако, принципы разграничения компетенции и сфер ответственности указанных субъектов в этом законопроекте не приводятся, что закладывает основу для дублирования функций этими субъектами. Поэтому специалистами Главного научно-экспертного управления Аппарата Верховной Рады Украины по результатам проведенной правовой экспертизы этого законопроекта сделан вывод о том, что «...принятие его нецелесообразно, поскольку проект имеет в значительной мере декларативный характер и создает предпосылки для массовых нарушений прав и свобод человека и гражданина» [10]. Как и в случае с законопроектами народных депутатов Украины Г. Москаля и А. Фельдмана, касающихся противодействия экстремизму и введения ответственности за пропаганду нацизма в Украине, эксперты считают существенной правовой проблемой применение положений, предложенных в этом законопроекте, вследствие «...отсутствия устойчивого понимания таких чрезмерно оценочных понятий, как «экстремизм», «ксенофобия», «фундаментализм», «нацизм», «фашизм», «неонацизм», «неофашизм», «агрессивная националистическая идеология», «антигитлеровская коалиция», «нацистское движение», «фашистские оккупанты» и т.д.» [10]. Недостаточная четкость определения сущности экстремизма обосновывается экспертами многообразием проявлений этого явления в общественной жизни и отсутствием его общепринятого определения, которое бы в полной мере отражало его сущностные признаки и формы проявления [10]. Соответственно, в обобщающем заключении по результатам проведенной правовой экспертизы содержалось предложение об отклонении этого законопроекта.

Таким образом, на сегодняшний день в Украине фактически отсутствует надлежащая нормативно-правовая база, четко регламентирующая антиэкстремистскую деятельность государства и уполномоченных им органов. Несмотря на актуальность угроз со стороны субъектов экстремизма для современного украинского общества, отсутствие профильного закона, на наш взгляд, обуславливается следующими взаимосвязанными причинами:

· неготовность украинского общества к осознанию реальности угроз и вызовов со стороны субъектов экстремизма;

· отсутствие фундаментальных научных разработок и исследований по проблемам распространения радикализма и экстремизма, которые бы раскрывали его сущностные характеристики, формы проявления, методы реализации экстремистских идеологий и т.д.;

· освещение проблем предотвращения и противодействия проявлениям радикализма и экстремизма в действующем законодательстве Украины имеет спорадический, общий, а в отдельных случаях, и неопределенный характер;

· ненадлежащее изучение опыта других стран в сфере противодействия проявлениям экстремизма в части, касающейся правового обеспечения антиэкстремистской деятельности государства и уполномоченных им органов;

· использование терминологии и фразеологических конструкций, касающиеся определения сущности экстремизма, с популистской целью, в частности, для обозначения своих политических оппонентов. Как следствие, это приводит к дискредитации самой идеи разработки и принятия антиэкстремистского законодательства;

· обоснованные опасения различных субъектов политики о возможных попытках преобразования антиэкстремистского законодательства в инструмент притеснения политической оппозиции;

· пассивная позиция Украины по участию в межгосударственных, региональных и международных проектах по противодействию экстремизму.

Как следствие, ненадлежащее правовое обеспечение антиэкстремистского деятельности государства, предопределяет наличие проблемы институционального обеспечения предотвращения и противодействия распространению экстремизма.

Безусловно, решению проблем, связанных с предотвращением и противодействием проявлениям политического радикализма и экстремизма должно способствовать, прежде всего, совершенствование правового обеспечения антиэкстремистской деятельности государства. Важным шагом в этой области является разработка и принятие закона по противодействию экстремизму и приведение в соответствие с ним иных нормативно-правовых актов. Такая законодательная практика существует во многих зарубежных странах. В частности, на протяжении 2002 - 2007 гг. высшими законодательными органами Российской Федерации, Молдовы, Таджикистана, Казахстана, Беларуси приняты законы о противодействии экстремизму, которые содержат определения таких понятий, как «экстремизм», «экстремистская деятельность», «экстремистская организация», «экстремистские материалы», «противодействие экстремизму», и определяют:

· правовые основы деятельности государства по противодействию экстремизму;

· принципы и направления противодействия экстремизму;

· перечень субъектов противодействия экстремизму и их полномочия;

· порядок признания организации экстремистской, механизм запрета ее деятельности и ее ликвидации;

· порядок и методы противодействия изданию и распространению экстремистской литературы, создание реестра экстремистских материалов;

· порядок недопущения совершения экстремистской деятельности при проведении массовых мероприятий;

· порядок учета экстремистских организаций и лиц, которые привлекались к ответственности за совершение экстремистской деятельности;

· принципы и порядок недопущения финансирования экстремизма;

· ответственность граждан и лиц без гражданства за осуществление экстремистской деятельности;

· приоритетные направления международного сотрудничества в сфере противодействия экстремизму и т.д.

Кроме того, в мае 2009 г. на тридцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств участников СНГ был принят Модельный закон «О противодействии экстремизму», определяющий принципы противодействия экстремизму, правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, регламентирует порядок установления ответственности за ее осуществление [см. 4], который было бы целесообразно взять за основу при разработке национального законодательства в сфере противодействия проявлениям экстремизма. По нашему убеждению, с целью предупреждения преобразования указанного закона о противодействии экстремизму в инструмент притеснения инакомыслия, альтернативных видений и оппозиционно настроенных политических сил, основные акценты в этом документе следует сделать на законодательном обосновании системы профилактики проявлений экстремизма, которая должна включать порядок и механизмы:

· проведения профилактических бесед, осуществление других мероприятий профилактического воздействия уполномоченными представителями субъектов противодействия экстремизму в целях предупреждения совершения действий насильственного характера, которые могут иметь значительный общественный резонанс, сопровождаться нарушениями общественного порядка или создавать угрозу национальной безопасности Украины;

· вынесения предписаний гражданам и их объединениям по устранению нарушений, которые являются недостаточными для признания объединения граждан экстремистским, однако деятельность которого содержит признаки экстремистской деятельности;

· вынесения официальных предупреждений гражданам и их объединениям, деятельность которых имеет экстремистскую направленность, об ответственности за совершение таких действий, с требованиями их прекращения в установленный срок.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о правовом регулировании порядка проведения массовых мероприятий с целью недопущения блокирования деятельности государственных и коммунальных учреждений, срыва официальных массовых мероприятий, силовых столкновений между разнополярными политическими силами и групповых нарушений общественного порядка. На сегодняшний день порядок проведения массовых мероприятий в Украине определяется ст. 39 Конституции Украины, согласно которой граждане имеют право собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, походы и демонстрации, о проведении которых заблаговременно уведомляются органы исполнительной власти или органы местного самоуправления [3]. Ограничение реализации этого права, как следует из текста этой статьи, может «...устанавливаться судом в соответствии с законом и только в интересах национальной безопасности и общественного порядка с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей» [3]. Однако, как показывает практика деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, неопределенность сроков уведомления о проведении массовых мероприятий, а именно установление срока «заблаговременно», в отдельных случаях делает невозможным обращение в суд о запрещении проведения массового мероприятия, переноса его в другое место или на другой время, ограничения на использование звукоусиливающей аппаратуры и т.п. Кроме того, в указанной статье Конституции Украины не содержится требований относительно определения цели, формы, места проведения мероприятия или маршрутов движения, время его начала и окончания, предполагаемого количества участников, фамилий, имен, отчества уполномоченных (организаторов), места их жительства и работы (учебы), даты подачи заявления и т.п., что дополнительно создает проблемы по установлению контактов с инициаторами массового мероприятия, определению ресурсов для надлежащего обеспечения общественного порядка во время его проведения. Указанные требования содержатся в Указе Президиума Верховного Совета СССР «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» от 28 июля 1988 г., действующим сегодня. Кроме того, п. 2 этого Указа предусмотрено, что «...заявление о проведении собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации подается в письменной форме не позднее, чем за десять дней до намечаемой даты их проведения» [13], что создает дополнительные коллизии в отношениях между инициаторами проведения массового мероприятия и представителями органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, представители отдельных политических сил, в частности, националистического толка, иногда демонстративно не признают требований настоящего Указа, считая его документом «несуществующего государства». Попытки некоторых местных советов своими решениями конкретизировать порядок оповещения о проведении массовых мероприятий, как правило, приводят к эскалации общественно-политической напряженности, поскольку представители отдельных субъектов политики интерпретируют это как попытку ущемления оппозиционных сил.

С целью разрешения этой ситуации в 2001 г. Конституционным Судом Украины было рассмотрено дело по конституционному представлению Министерства внутренних дел Украины относительно официального толкования ст. 39 Конституции Украины о заблаговременном извещении органов исполнительной власти или органов местного самоуправления о проведении собраний, митингов, шествий и демонстраций. В Решении Конституционного Суда Украины отмечалось, что термин «заблаговременно» следует понимать так, что «...организаторы ... мирных собраний должны известить указанные органы (т.е. органы исполнительной власти или местного самоуправления _ В.Е.) о проведении этих мероприятий предварительно, т.е. в приемлемые сроки, предшествующие дате их проведения» [12]. Также в этом Решении отмечалось, что эти сроки «...не должны ограничивать предусмотренное статьей 39 Конституции Украины право граждан, а должны служить его гарантией и одновременно предоставлять возможность соответствующим органам исполнительной власти или органам местного самоуправления принять меры относительно беспрепятственного проведения гражданами собраний, митингов, походов и демонстраций, обеспечение общественного порядка, прав и свобод других людей» [12]. Что касается определения конкретных сроков заблаговременного извещения с учетом особенностей форм мирных собраний, их массовости, места, времени проведения и т.д., то в указанном Решении это было определено предметом законодательного регулирования [12]. Однако на сегодняшний день соответствующий нормативно-правовой акт не принят, что время от времени приводит к эскалации общественно-политической напряженности и конфликтам при проведении массовых мероприятий субъектами общественно-политической жизни.

Правовое регулирование антиэкстремистской деятельности государства предполагает определение ее институционального обеспечения. На наш взгляд, вполне логичным представляется выстроить перечень субъектов противодействия экстремизму, опираясь на Закон Украины «Об основах национальной безопасности Украины». Общее руководство деятельностью по противодействию экстремизму в пределах своих полномочий должны осуществлять Президент Украины и Кабинет Министров Украины.

Непосредственно обеспечение противодействия экстремизму в пределах своей компетенции должны осуществлять:

· прокуратура Украины;

· Служба безопасности Украины;

· Министерство внутренних дел Украины и внутренние войска;

· Государственный комитет телевидения и радиовещания Украины.