16
Фомина Светлана Вячеславовна
ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ В РОССИИ
(правовые вопросы)
12.00.05 - трудовое право; право социального обеспечения
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2007
Диссертация выполнена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений
Научный руководитель:
Батыгин Константин Степанович, доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты:
Мачульская Елена Евгеньевна, доктор юридических наук, доцент
Савостьянова Валентина Борисовна, кандидат юридических наук
Ведущая организация: Московский гуманитарный университет
Защита состоится « 31 » мая 2007 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета К 602.001.02 по присуждению ученой степени кандидата юридических наук в Академии труда и социальных отношений по адресу: 119454, г. Москва, ул. Лобачевского, д. 90.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Академии труда и социальных отношений.
Автореферат разослан « 28 » апреля 2007 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, профессор В.П.Галаганов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Реформа государственной службы в России проводится начиная с 2001 года. Важнейшей задачей реформы является формирование правовых основ государственной службы. К настоящему времени достигнуты определенные результаты. Впервые после 1917 года был принят основополагающий закон, закрепивший видовую классификацию государственной службы, - Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» См.: СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.. В развитие его положений принят Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» См.: СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.. Тем самым в стране созданы не только правовые предпосылки для установления единообразия в подходах к регулированию прохождения государственной службы различных видов, но и проведено разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы. В рамках реформы государственной службы также предусматривается принятие федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» и дальнейшее совершенствование действующего законодательства РФ о военной службе.
Несмотря на некоторые положительные результаты, достигнутые по вопросам реформы государственной службы, остается пока без должного внимания важнейшая проблема государственных социальных гарантий для государственных служащих, в том числе пенсионного обеспечения государственных служащих и их семей, решение которой в условиях законодательно оформившегося принципа единства системы государственной службы требует переосмысления. Добиться этого невозможно без обстоятельного научного обоснования. Весомый вклад здесь может и должна внести как юридическая наука в целом, так и ее отраслевые науки, и прежде всего, учитывая характер данной государственной гарантии, наука трудового права и права социального обеспечения.
Вопросы, связанные с государственной службой, исследовались отечественными учеными-юристами, в основном занимающимися проблемами административного права, и в меньшей степени представителями науки трудового права и права социального обеспечения. Анализ имеющейся научной литературы свидетельствует о том, что комплексное рассмотрение вопросов пенсионного обеспечения государственных служащих, включая историко-правовые и сравнительно-правовые аспекты, не проводилось. В отдельных публикациях (в виде статей, глав, параграфов или фрагментов в монографиях, диссертациях, учебниках или учебных пособиях) авторы обычно в сокращенном виде воспроизводили положения действующего федерального и регионального законодательства. Но всесторонний системный анализ проблем пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих, а также всех предусмотренных законом видов государственной службы отсутствует. Лишь в немногих работах, в частности А.А. Гришковца, дано обстоятельное изучение пенсионного обеспечения применительно к государственной гражданской службе См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. Учебный курс. - М.: Дело и сервис. - 2003. -- С. 323-347..
Законодательство РФ о пенсионном обеспечении государственных служащих неоднородно. Принятые федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты и акты субъектов Российской Федерации содержат различные решения правовых аспектов пенсионного обеспечения государственных служащих.
В науке трудового права и права социального обеспечения явный недостаток исследований проблем пенсионного обеспечения государственных служащих свидетельствует, что избранная тема диссертации является актуальной. Она позволяет заполнить имеющийся пробел в научном осмыслении не только собственно проблемы пенсионного обеспечения государственных служащих, но и более общей проблемы предоставляемых им государственных социальных гарантий. Это тем более важно, что в рамках реформы государственной службы предусматривается дальнейшее совершенствование системы государственных социальных гарантий, предоставляемых государственным служащим, включая упорядочение отношений по пенсионному обеспечению, результатом которого должно стать согласно Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г., а также нормам федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» принятие федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.
Выбор темы диссертации обусловлен необходимостью обобщения и дальнейшего развития правового регулирования пенсионных правоотношений государственных служащих, решения проблем применения законодательства и выбора путей его совершенствования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является изучение (на примере гражданских служащих) проблем правового регулирования и организации пенсионного обеспечения в системе государственной службы в качестве одной из основных государственных гарантий, предоставляемых государственным служащим, а также выработка концептуальных основ формирования правовой базы пенсионного обеспечения в системе государственной службы.
Цель исследования определила необходимость решения следующих задач:
проведение историко-правового анализа законодательства Российской империи и СССР о пенсионном обеспечении государственных служащих и выявление на основе его опыта положений, приемлемых на современном этапе для совершенствования правового регулирования пенсионного обеспечения государственных служащих в РФ;
осуществление сравнительного анализа правовых норм пенсионного обеспечения военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и государственных гражданских служащих федерального и регионального уровней и их семей;
исследование зарубежного законодательства о пенсионном обеспечении в системе государственной службы и подготовка на его основе предложений для использования в российской нормотворческой практике;
выработка предложений по дальнейшему совершенствованию нормативной правовой базы пенсионного обеспечения в системе государственной службы РФ;
формулирование концептуальных положений и подготовка модели законодательного акта, регулирующего пенсионное обеспечение граждан Российской Федерации, замещавших должности государственной службы, и их семей.
Объект исследования. В качестве объекта исследования в диссертации выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере государственной службы и прежде всего в процессе правового регулирования пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы, регулирующие государственно-служебные отношения и в особенности отношения, касающиеся государственного пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей, а также складывающаяся на их основе правоприменительная практика.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляет комплекс научных методов познания явлений (формально-догматический, исторического правоведения, сравнительного правоведения, конкретно-социологический и др.), а также относящиеся к теме исследования юридические, политологические, исторические и социологические труды.
Теоретические проблемы института государственной службы исследовались такими учеными в области административного права, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, В.М. Манохин, А.В. Оболонский, Д.М. Овсянко, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Розенбаум, П.П. Сергун, Ю.Н. Старилов и др.
Среди представителей науки трудового права, изучавших институт государственной службы, хотелось бы выделить обстоятельные работы А.В.Гусева, С.А.Ивановой, Л.А.Чикановой и др.
Важной теоретической составляющей основы исследования служат труды о пенсионном обеспечении как советского, так и постсоветского периода - В.С.Андреева, Е.И.Астрахана, В.А.Ачаркана, К.С.Батыгина, Л.В.Забелина, А.Д.Зайкина, М.Л.Захарова, Р.И.Ивановой, Е.Е.Мачульской, В.А.Тарасовой, Э.Г.Тучковой, Ю.Я.Цедербаума, В.Ш.Шайхатдинова.
В работе над диссертацией также использовались труды Е.Г.Азаровой, В.Б.Савостьяновой, З.А.Кондратьевой, М.И.Кучмы, В.П.Галаганова, Л.С.Вульф, А.С.Назарова, Ю.В.Воронина, Т.М.Савицкой и др., отражающие проблемы пенсионного обеспечения, в том числе государственных служащих (С.В.Наймушин и Д.А.Квасов).
Правовой основой исследования послужили Конституция Российской Федерации, конвенции и рекомендации Международной организации труда, международные договоры и соглашения, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, постановления и определения Конституционного Суда РФ, практика судов общей юрисдикции, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, пенсионное законодательство зарубежных стран.
Научная новизна диссертационного исследования. В условиях дальнейшего углубления реформы государственной службы, продолжающегося совершенствования ее правовых основ автором впервые системно исследуется на примере гражданской службы состояние правового регулирования пенсионного обеспечения государственных служащих РФ. Особенности правового регулирования пенсионного обеспечения указанных лиц выявлены на основе комплексного изучения исторического и современного материала.
Содержание диссертации базируется на следующих положениях и выводах, выносимых на защиту:
1. Государственными гарантиями для государственных служащих являются установленные законом средства, способы и условия, с помощью которых обеспечиваются их права и свободы в сфере государственно-служебных отношений. Исходя из конституционных норм о необходимости предоставления государственных гарантий федеральными законами следует законодательно закрепить, что все виды государственных гарантий государственным служащим должны предоставляться (независимо от того, являются они основными или дополнительными) федеральными законами либо изданными во исполнение их открытыми для свободного доступа указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом федеральными законами должны быть определены цели и задачи их установления.
2. Пенсионное обеспечение государственных служащих в решающей степени зависит от сложившейся в стране системы государственной службы. В дореволюционной России существовала публично-правовая модель государственной службы, при которой пенсии чиновникам в основном устанавливались актами высшей государственной власти как награда за долголетнюю и добросовестную службу.
В советском государстве, где существовала трудоправовая модель регулирования служебных отношений в гражданской части государственного аппарата, отсутствовало специальное пенсионное обеспечение государственных служащих. Пенсии за выслугу лет предоставлялись только военнослужащим и близким к ним по статусу сотрудникам правоохранительных органов как категории государственных служащих в современном понимании, и порядок осуществления пенсионного обеспечения был единообразным в соответствии с законодательством на всей территории страны.
В РФ в результате демократических преобразований был закреплен на конституционном уровне институт государственной службы и федеральными законами были разграничены полномочия между федеральным и региональным уровнями в этой сфере. В связи с этим нормы пенсионного обеспечения для государственных служащих РФ до сих пор содержатся в разных федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. Правовые подходы к вопросам пенсионного обеспечения указанных лиц различны.
В целях совершенствования системы пенсионного обеспечения государственных служащих должно быть определено, что пенсионное обеспечение федеральных государственных служащих устанавливается федеральными законами, а государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации - законодательными актами субъектов Российской Федерации. При этом пенсионное обеспечение государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации должно основываться на принципах предоставления пенсионного обеспечения федеральным государственным служащим.