Фактически именно решением Всеукраинского национального конгресса УЦР была провозглашена высшим законодательным органом Украины, а избранный Центральной радой Исполнительный комитет - Малая рада - был объявлен высшим исполнительным органом Украины. В соответствии с постановлением Всеукраинского национального конгресса на основе всеобщего избирательного права началось образование местных органов самоуправления.
Весной 1917 года УЦР постепенно превратилась в своеобразный украинский парламент - руководящий орган проукраинских политических сил. Главным вопросом ее деятельности стал национальный вопрос, а именно: обретение Украиной национальнотерриториальной автономии в составе Российской Федеративной Республики. О самостоятельности Украины никакой речи тогда не шло [5, с. 35].
Параллельно на территории Малороссии, Слобожанщины и Новороссии в это время начали возникать революционные стихийные органы власти - Советы рабочих, солдатских, а в дальнейшем и крестьянских депутатов, которые действовали наряду с Временным правительством и его местными структурами. Так, весной 1917 года на территории Малороссии, Слобожанщины и Новороссии действовало более 200 Советов. Большая их часть (180) были сформированы в населенных пунктах Донецкого угольного бассейна (Донбасса) - крупнейшей угольно-металлургической базы России. Учредителями местных советских структур выступали общероссийские партии социалистов-революционеров (эсеров) и социал-демократов, которые в Советах получали подавляющее большинство мест1.
Фактически, в отличие от Центральной России, весной 1917 года на территории украинских губерний сформировались три вертикали власти, вступившие в борьбу за политическую власть в регионе:
1) губернские комиссары, представлявшие петроградское Временное правительство и опиравшиеся на армию, буржуазные слои населения, российско-еврейские общественные организации и интеллигенцию;
2) Центральная рада - орган украинских национально-самостийнических сил;
3) местные Советы рабочих и солдатских депутатов, которые состояли из большевиков, эсеров и меньшевиков.
Первоначальная политика Центральной рады была направлена на консолидацию украинских политических сил и мирное возрождение национальной государственности путем переговоров с Временным правительством. Однако после решительного отказа Временного правительства идти на уступки в «украинском вопросе» 10 (23) июня 1917 г. на заседании Исполнительного комитета был принят документ, который получил название «Универсал Украинской центральной рады к украинскому народу на Украине и вне Украины сущему» [10, с. 20-22]. Универсалом планировалось провести созыв Всенародного Украинского собрания, провозглашалась автономия Украины, в одностороннем порядке устанавливались законодательные полномочия Центральной рады принимать универсалы - акты конституционного характера История (история Донбасса: от древности до современности) : учебное пособие / под общ. ред. Л. Г. Шепко, В. Н. Никольского. - Донецк: ДонНУ 2018. - С. 360. Хрестоматія з історії держави і права України. Т. 2: Лютий 1917 р. - 1996 р.; Гончаренко В. Д., Рогожин А. Й., Свя- тоцький О. Д. Навчальний посібник для юридичних вищих навчальних закладів і факультетів : у 2 т. / за ред. члена-корес- пондента Академії правових наук України В. Д. Гончаренка. - Київ: Ih Юре. - 1997. - С. 10..
Разграничение властных полномочий произошло 15 (28) июня 1917 г. на основании I Универсала, когда было сформировано украинское «национальное» правительство. Исполнительным органом стал Генеральный секретариат во главе с В. Винниченко, а законодательной деятельностью в большинстве случаев занималась Центральная рада.
Провозглашение I Универсала повлекло за собой беспокойство Временного правительства, поэтому в конце июня 1917 года в Киев была направлена делегация, результатом работы которой стали положения, зафиксированные во II Универсале УЦР от 3 (16) июля 1917 г. В документе указывалось, что: «Центральная рада выступает за то, чтобы не отрывать Украину от России и признает себя органом Временного правительства; состав Центральной рады будет пополнен представителями других национальностей, проживающих на Украине; будет создан новый Генеральный секретариат, который должен быть утвержден Временным правительством; Центральная Рада предложит проекты законов об автономном устройстве Украины на утверждение Всероссийскому Учредительному Собранию; любые попытки осуществления автономии Украины до Всероссийского Учредительного Собрания решительно отвергаются» [10, с. 22-23]. Таким образом, II Универсал соглашался с тем, что Центральная рада уступает Временному правительству в ожидании принятия Всероссийским Учредительным собранием решения об автономии Украины.
Согласно «Временной инструкции для Генерального секретариата Временного Правительства на Украине» от 17 августа 1917 г. в ведение УЦР отходили Киевская, Волынская, Подольская, Полтавская губернии и большая часть Черниговской (без Стародубского района - ныне часть Брянской области России), Екатеринославская, Харьковская, Херсонская и Таврическая губернии, где располагались крупнейшие промышленные предприятия, в том числе оборонного значения, основные базы Черноморского флота, которые продолжали находиться в прямом подчинении Временного правительства. При этом Генеральный секретариат объявлялся краевым (региональным) органом Временного правительства, на- деляясь функциями местного административного аппарата, а УЦР оставалась без законодательных прав.
Однако факт подписания компромиссного соглашения с Центральной радой не смог остановить нарастание очередного политического кризиса в России, который осенью 1917 года приобрел общероссийский характер, поставив под угрозу существование единого государства Верстюк В. Українська Центральна Рада : навчальний посібник. - Київ, 1997. - С. 140..
В результате вооруженного восстания, произошедшего в столице России Петрограде в ночь с 24 на октября (7-8 ноября) 1917 г., власть Временного правительства была свергнута и перешла в руки Российской социал-демократической рабочей партии (большевиков) во главе с В. И. Лениным. II Всероссийский съезд Советов (25-27 октября 1917 г.) юридически поддержал победу Петроградского вооруженного восстания и провозгласил создание в России Республики Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов - Советской России. В стране было сформировано новое российское правительство - Совет Народных Комиссаров во главе с В. И. Лениным. Со временем практически по всей России большевики получили полновластие. Трудящиеся Украины, настроенные пробольшевистски, приветствовали события, произошедшие в Петрограде. Но часть населения, представленная преимущественно крестьянством, продолжала поддерживать политику УЦР и партий, входивших в ее состав. Социально-классовый раскол определил успехи большевистской революции преимущественно на востоке Украины, где располагались крупные промышленные центры бывшей империи (Екатеринославская, Харьковская, Херсонская губернии), вследствие чего Советская власть на данных территориях была утверждена в кратчайшие сроки и явочным путем. Однако в большинстве аграрных губерний Украины сложилась другая ситуация. Напряженное положение существовало и в Киеве, где противоборствовали три политические силы, представлявшие интересы разных слоев населения. Так, в период с 25 октября по 5 ноября 1917 г., как отмечает В. Скоровстанский, «в Киеве было три политических центра: контрреволюционный - Военный Штаб и казачество; украинский - Центральная рада и третий войсковой съезд; революционный - Киевский Совет Солдатских и Рабочих Депутатов» [11, с. 67].
Усиление конфронтации с местными большевиками произошло в связи с тем, что Генеральный секретариат 27 октября (10 ноября) 1917 г. выступил с воззванием «Ко всем гражданам Украины», в котором вооруженное восстание в Петрограде расценивалось негативно. 7 (20) ноября 1917 г. Центральная рада выступила с III Универсалом, согласно которому Украина провозглашалась Украинской Народной Республикой в федеративном союзе с Россией. В состав УНР были включены украинские губернии, в том числе территории Слобожанщи- ны, Донбасса, Новороссии (без Крыма). В принятом нормативном правовом документе УЦР представила программу социально-экономических и политических реформ Хрестоматія з історії держави і права України. Указ. соч.; Гончаренко В. Д. Указ. соч. - С. 21-22..
В III Универсале юридически декларировалось возрождение украинского национального государства и провозглашалась программа широких демократических преобразований. Этот документ имел не только историческое, но и правовое значение. Однако с точки зрения реальной политики действия правительства УНР имели противоречивый и непоследовательный характер, что вызвало противодействие со стороны широких народных масс. Так, например, уже с середины ноября 1917 года в сельской местности начались погромы, хаос и анархия. Обусловлена такая ситуация была прежде всего тем, что Центральная рада не смогла последовательно реализовать свою программу, в частности, в аграрном вопросе, а внедрение в жизнь положений III Универсала об отмене частной собственности на землю происходило в основном стихийно.
Параллельно усилился конфликт между ленинским Советом Народных Комиссаров (далее - СНК) и правительством УНР, отражая противоположные подходы к оценке перспектив развития общероссийской революции и будущего политическом устройства страны. По инициативе украинских большевиков 4 (17) декабря 1917 г. в Киеве был собран I Всеукраинский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Делегаты съезда планировали переизбрать состав Центральной рады, включив в него сторонников Российской социал-демократической рабочей партии (большевиков) (далее - РСДРП (б)), и утвердить советскую власть в регионе. Съезд был попыткой большевиков бывшего ЮгоЗападного края подчинить своему влиянию и включить в состав Советской Украинской Республики индустриальные территории Донбасса, Слобожанщины, Приднепровья, Северного Причерноморья.
Не получив поддержки на I Всеукраинском съезде Советов в Киеве, большевистские делегаты переехали в Харьков, где 11-12 (24-25) декабря 1917 г. состоялся I Всеукраинский съезд Советов, альтернативный киевскому съезду. В резолюции «Об организации власти в Украине», принятой съездом, указывалось, что «Украина провозглашается Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов» и входит в состав Советской России. Всеукраинский съезд Советов провозглашался высшим органом власти. Центральный исполнительный комитет (далее - ЦИК), который принял на себя всю полноту власти на Украине, должен был исполнять функции высшего органа власти в перерывах между съездами. Первым правительством Советской Украины стал Народный секретариат, утвержденный ЦИК в качестве своего исполнительного органа (первый глава - Е. Бош). Одним из первых документов ЦИК Советов Украины был Манифест о низвержении Центральной рады и Генерального секретариата, опубликованный 17 (30) декабря. Кроме того, в выпущенном постановлении ЦИК было заявлено, что все постановления Генерального секретариата объявляются недействительными. 19 декабря 1917 г. (1 января 1918 г.) Народный секретариат УНР (Советов) был признан СНК Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (далее - РСФСР) единственным законным правительством Украины.
Руководство РСДРП (б) - Российской коммунистической партии (большевиков) осознавало значение национального фактора в государственной организации, но, несмотря на это, попытки поиска наиболее эффективных способов национально-государственного строительства осуществлялись в обстановке напряженной, деструктивной внутриполитической борьбы, сопровождаясь масштабными жертвами и разрушениями.
Таким образом, зимой 1917-1918 гг. на территории Украины завершилось оформление двоевластия. Теперь здесь образовались два альтернативных политических центра: Украинская Советская республика в Харькове, которую признает Советская Россия, и Украинская Народная республика в Киеве, враждебная Советской власти.
В конце декабря 1917 - начале января 1918 г. на территории Украины начинается вооруженное противостояние, участниками которого стали, с одной стороны, приверженцы советского большевистского правительства, а с другой - националистического Генерального секретариата. В процессе этого столкновения обнаружилось, что УЦР потеряла народную поддержку и больше не способна управлять государством. В это время украинские большевики - сторонники Советской власти на Украине - получили военную поддержку от СНК Советской России, который направил воинские части и отряды красногвардейцев для содействия. Левобережная Украина (ее значительная часть), а также Донбасс стали контролироваться советским харьковским правительством в начале января 1918 г. [12, с. 250-251].
В то время как на Украине проходили боевые действия, Центральная рада с согласия Германии и ее союзников с декабря 1917 года в Брест-Литовске приняла активное участие в переговорах между Советской Россией и странами Четверного союза (Центрального блока) о заключении мирного договора. Стремясь противодействовать успешному большевистскому наступлению, УЦР 9 (22) января 1918 г. провозгласила IV Универсал - Украина была объявлена независимым, суверенным государством, которое имеет право вступать в международно-правовые отношения и добиваться заключения «справедливого мира» с государствами Центрального блока Українська Центральна Рада. Указ. соч. - С. 37..
Однако уже 25 января (7 февраля) 1918 г. в связи с успешным наступлением большевиков представители Центральной рады бежали из Киева. Сначала они переместились в Житомир, а затем под защиту немцев - в поселок Сарны Волынской губернии, ближе к линии фронта. После освобождения Киева Рабоче-крестьянской Красной армией (РККА) 26 января (8 февраля) 1918 г. в город переехало правительство Украинской Советской Республики. Принятый за день до этого IV Универсал позволил УЦР принять участие в заключении сепаратного мира с Германией и ее союзниками, которые дали гарантии в оказании УНР военной помощи для борьбы с большевиками.