Другой вопрос связан с практикой финансирования вновь вводимых объектов социальной сферы. За счет средств местных бюджетов вводятся в эксплуатацию вновь построенные социальные объекты, затраты на содержание которых не были учтены при расчете параметров бюджетов регионов. Так, например, в Атырауской области за 2017-2018 годы завершено строительство 10 объектов спорта, 11 объектов культуры, 47 объектов образования. На ежегодное текущее содержание данных объектов из местного бюджета дополнительно требуется около 3,0 миллиардов тенге.
Однако, существующая Методика не предусматривает финансирование расходов вновь построенных объектов. Во избежание рисков дефицита текущего бюджета в рамках трехлетнего бюджетного периода было бы целесообразным внести в действующую Методику порядок исчисления будущих расходов на финансирование вновь построенных объектов и их передачу в базу местных бюджетов. В данном случае, при разработке проектов бюджетов можно предложить регионам предоставлять список проектов с планируемыми ежегодными расходами на содержание объектов, которые в период рассмотрения бюджетов еще не введены в эксплуатацию, но планируются к завершению в последующие три года.
Требуют решения организационные вопросы исполнения государственных обязательств по проектам государственно-частного партнерства(ГЧП). Работа по реализации проектов ГЧП в Казахстане ведется весьма активно. Так, если в период с 2010 по 2016 годы в стране было подписано 12 проектов ГЧП, то за последующие два года (2017-2018) - более 200 проектов. Согласно правилам ГЧП, частные партнеры и инвесторы возмещают свои затраты за счет государственной поддержки, государственного заказа и прямого бюджетного финансирования в рамках компенсации инвестиционных и операционных затрат. Одним из главных принципов ГЧП является предоставление долгосрочного контракта частным партнерам. Так, например, государственный орган, вместо соблюдения ежегодных процедур (предоставление бюджетных заявок и программ, проведение конкурсов), подписывает с частным партнёром договор на 10 лет, тем самым определяя обязательства и суммы на 10 лет вперед. Долгосрочные контракты дают возможность бизнесу экономить значительные средства за счет оптимизации и мобилизации, обучения человеческих ресурсов, покупки качественного оборудования и т.п. При этом, частный партнер, зная, что он обеспечен объемом работ на 10 лет, будет максимально стараться работать качественно. Вместе с тем, существующая Методика не предусматривает выполнения государственных обязательств местными исполнительными органами по проектам ГЧП.Следовательно, во избежание рисков дефицита текущего бюджета в рамках трехлетнего бюджетного периода было бы целесообразно определять необходимые суммы финансирования для выполнения государственных обязательств местными исполнительными органами по проектам ГЧП.
Стратегический подход к управлению формированием бюджета
Для проведения сбалансированной бюджетной политики В Республике Казахстан разработаны рекомендации по обеспечению взаимосвязи стратегического, экономического и бюджетного планирования. Все документы системы государственного планирования условно разделены и систематизированы применительно к трем уровням системы государственного планирования. Документы первого уровня призваны определять долгосрочное видение экономического развития страны на долгосрочный период (Стратегия 2050; стратегические планы на 10 лет; Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны). Ко второму уровню относятся документы, содержащие показатели развития отраслей и регионов, определяющие пути достижения документов первого уровня, на основе их декомпозиции (государственные программы, Прогноз социально-экономического развития, отраслевые программы, Программы развития территорий). Документы третьего уровня определяют стратегические планы государственных органов, в которых обосновывается достижение показателей, предусмотренных в документах первого и второго уровней [20]. В Российской Федерации система документов стратегического планирования носит многоуровневый характер, всесторонне разработана с учетом особенностей отраслевого и административно-территориального устройства и регламентируется законодательством [21].
Начальным этапом разработки бюджета в Казахстане является подготовка ежегодного Прогноза социально-экономического развития Министерством национальной экономики. Это скользящий пятилетний прогноз, который основывается на Стратегии «Казахстан -- 2050» и Стратегическом плане развития до 2025 года, других государственных программах, а также на ежегодном послании Президента. Макроэкономические предположения сочетают прогнозы внутренних (население, задействование рабочей силы и уровень инфляции) и внешних (рост мировой экономики и торговли, цены на сырьевые товары и обменные курсы) факторов. Прогнозы для различных секторов экономики подготавливаются отраслевыми министерствами и ведомствами и отражают основные направления экономической политики и приоритеты развития для обоснования новых расходов. На этой основе функционирует система трехлетних скользящих бюджетов, причем второй и третий годы бюджетного цикла (в отличие от первого) представляют собой рекомендательные, а не императивные обязательства.
Основными компонентами новой системы бюджетного планирования в Республике Казахстан являются:
· пятилетний план социально-экономического развития, включающий фискальные прогнозы, - разрабатывается на скользящей основе ежегодно;
· упрощенные стратегические и оперативные планы для министерств и других государственных органов;
· трехлетние среднесрочные бюджетные планы, подготовленные министерствами и ведомствами на «скользящей основе», включая показатели эффективности и целевые показатели;
· пояснительная записка, представляющая собой часть представленного Парламенту бюджетного пакета, объясняющая выполненную и запланированную работу по программе, вопросы и предлагаемые действия для достижения целей обеспечения эффективности деятельности;
· меморандумы, направленные на достижение целей программы.
Поскольку бюджет носит программный характер (прим. 6), то при составлении трехлетнего республиканского бюджета и стратегических планов министерств предусматривается разработка бюджетных программ, которые включают не только общие расходы, но и показатели эффективности работы соответствующих ведомств. Бюджетные программы в Казахстане основаны на государственных функциях и отражают организационную структуру правительства и предоставляемых государственных услуг. В Бюджетном кодексе определены несколько типов программ. К ним относятся программы предоставления государственных услуг, переводы между уровнями правительства, капиталовложения, кредиты и т. д.
Годовой отчет о выполнении бюджета включает подробные отчеты о достижении целевых показателей эффективности в рамках бюджетной программы. После окончания года, основываясь на отчетах отраслевых министерств, министерство национальной экономики готовит заключение по каждой программе и степени выполнения задач, и этот отчет передается Президенту для рассмотрения. Результаты, представленные отраслевыми министерствами, также подлежат внутреннему аудиту. В Бюджетном кодексе Республики Казахстан закреплено положение о закреплении за каждой бюджетной программой официального руководителя, который отвечает за ее планирование и исполнение и несет ответственность в случае недостижения установленных целей. Представители высшего менеджмента государственных учреждений подписывают меморандум, обязывающий руководителя выполнять поставленные задачи.
В странах ОЭСР было проведен обширный эксперимент с бюджетными системами и процедурами, направленный на повышение ответственности за эффективность, в аспекте как финансовых вознаграждений, так и санкций для отдельных лиц, а также увеличения или сокращения бюджета для программных расходов на основе того, были ли достигнуты целевые показатели эффективности. Несколько экспериментов с автоматическим сокращением бюджета для неудовлетворительно работающих программ были свернуты или прекращены (например, в Корее). Опытным путем установлено, что отнесение внешних факторов, влияющих на эффективность реализации программ к причинам, по которым происходит автоматическое сокращение бюджета, редко является правильным решением при условии недостаточной обоснованности целевых показателей. Следует учитывать, что на эффективность могут оказывать влияние и многие другие причины, в числе которых: неудовлетворительная структура программы, слабая детализация показателей эффективности, необоснованные цели, непредвиденные риски.
Как показывает практика, даже на концептуальном уровне не отработаны механизмы согласования, которые давали бы национальным министерствам финансов права на снижение степени контроля при исполнении бюджетов или формировании отчетности для ведомств с высокими результатами деятельности [22, p. 11-12]. Одновременно, можно найти образцы ужесточения контроля и требовании? к отчетности, которые можно было бы применить по отношению к ведомствам с низкими показателями работы. В рамках одного из проведенных исследований по данной теме выяснилось, что полученная информация об итогах финансовой деятельности используется организациями, как правило, для решения стандартных задач управления, а не для регулирования специфических проблем, возникающих при составлении и исполнении бюджета [22, p.4]. Сейчас наступил период переосмысления традиционного понимания «бюджетирования, ориентированного на результат»: этот инструмент проходит адаптацию к новым экономическим условиям, уже разрабатывается и апробируется на практике модель «следующего поколения» [23].
Накопленный зарубежный опыт применения финансового инструментария приводит к следующим выводам: 1) «бюджетирование, ориентированное на результаты, имеет мощную устойчивую притягательность потому, что оно обещает повысить результативность работы государственного сектора благодаря прозрачности, лучшему распределению ресурсов и продуманному управлению» [22, p. 2]; 2) «ключевая проблема программного бюджетирования в последние десятилетия состояла в том, что в применявших его многих странах ОЭСР ни со стороны министерств финансов, ни со стороны политических лидеров не было реального желания участвовать в перераспределении бюджетных расходов. Между тем именно перераспределение ресурсов с целью повышения эффективности их использования является основной целью программного бюджетирования. Результат был неизбежен: прекрасно сформированные системы программного бюджетирования, которые ни к чему не приводили» [24, p. 29]. Применительно к России названные проблемы и определенные сложности в использовании модели программного бюджета также имеют место. Накопленный опыт формирования программного бюджета описывается в специальных публикациях. [25]. Органы власти федерального и регионального уровней предпринимают существенные усилия для налаживания продуктивной работы по управлению общественными финансами [26].
Заключение. Возможные векторы улучшения бюджетного процесса
1. В результате развития бюджетного законодательства перечень переданных на уровень поселений полномочий существенно различается по муниципальным районам. Устанавливаются различные критерии выравнивания для различных типов поселений, что приводит к разделению средств выбранных фондов финансовой поддержки, увеличению их числа и в конечном итоге отрицательно влияет на процесс предоставления дотаций. Тип муниципального образования перестал быть главенствующим фактором для получения выравнивающего трансферта. В этой связи требует совершенствования методика распределения доходов местных бюджетов и полномочий по решению вопросов местного значения. Согласно экспертному мнению, «более простым и эффективным способом выравнивания представляется формирование единого регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований с механизмом распределения дотаций, учитывающим различное разграничение полномочий и доходных источников между различными муниципальными образованиями» [15, с. 47].
2. Бюджетные программы, планируемые и реализуемые на различных уровнях управления, содержат развернутый перечень показателей, многие из которых носят декларативный характер, либо характеризуют второстепенные параметры в области своей компетенции. В этих целях еще на стадии разработки бюджетных программ можно предложить исключить из них те индикаторы и целевые показатели, которые в будущем, уже на этапе их исполнения, будут носить декларативный характер. Одновременно, следует предпринять меры для повышения ответственности разработчиков бюджетных программ за принимаемые решения, за качественную проработку бюджетных заявок. Эта деятельность проводится на предмет соответствия заявленных бюджетных средств целям принимаемых стратегических планов и показателям бюджетных программ, чтобы исключить в дальнейшем корректировку программных документов под фактический объем выделяемых средств.
3. Представляется важной поддержка реформы государственными служащими, работниками экономических и финансовых органов, министерств и ведомств, а также специалистами муниципальных финансовых служб, которые должны быть объективно заинтересованы в результатах проводимых в бюджетной системе преобразований. Для обеспечения высокопроизводительной и эффективной работы сотрудникам нужно иметь целостное представление о целях и задачах проводимых реформ, быть вовлеченными в их проведение, критически оценивать существующее положение и предпринимать активные действия для стабилизации текущей ситуации.