По данному вопросу представляет интерес опыт Австралии и Великобритании. Например, Генеральный аудитор Австралии назначается генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. Однако премьер-министр может давать рекомендации генеральному губернатору, только если он передал предлагаемую рекомендацию Объединенному комитету государственных счетов и аудита в парламенте, и тот одобрил эту рекомендацию [7]. В Великобритании Контролер и генеральный ревизор (C&AG) возглавляет Национальное ревизионное управление и назначается Ее Величеством Королевой, главой государства, по рекомендации Палаты общин и премьер-министра по согласованию с председателем Комитета по распределению государственных средств. C&AG может быть смещен с должности только Королевой по рекомендации от обеих палат парламента [8].
В качестве рекомендации можно предложить объединение указанных зарубежных практик. Например, Президент Казахстана может назначать Председателя Счетного комитета после одобрения двух Палат Парламента; Председатель может быть смещен только Президентом на основе рекомендации обеих Палат Парламента. При этом, необходимо определить чёткие критерии назначения и освобождения от должности Председателя и членов Счетного комитета. В части утверждения регламента и других организационных положений можно рекомендовать утверждение этих вопросов после самостоятельного рассмотрения по согласованию с Парламентом. Применение зарубежного опыта позволило бы повысить доверие к национальной практике формирования бюджета, включая профессиональную объективность бюджетного прогнозирования, долгосрочную устойчивость и регулирование фискальных рисков, а также обеспечение беспристрастного контроля.
Проведение реформ в бюджетной сфере: некоторые итоги
Реформирование и модернизация бюджетной сферы в Республике проводится для достижения норм и международных стандартов в рамках цели вхождения Казахстана в число 30 развитых государств мира к 2050 году. С 2009 года применяется управление бюджетом по методу начислений, с использованием Международных стандартов финансовой отчетности общественного сектора. Параллельно практикуется кассовый метод, который сохраняет высокую важность в государственных финансовых операциях. С 2012 года отчеты об исполнении бюджета доступны на веб-сайтах Министерства финансов, а с 2017 года Министерство финансов раскрывает дополнительную информацию о разработке, исполнении и аудите бюджета.
Заслуживает внимания опыт России по управлению общественными финансами [9; 10]. Одним из инструментов стало создание в 2010-х гг. Государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (ГИИС УОФ «ЭБ»). Данная система «предназначена для обеспечения прозрачности, открытости и подотчётности деятельности государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также для повышения качества их финансового менеджмента за счёт формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными (общественными) финансами». Из данной формулировки вытекает, что ГИИС УОФ «ЭБ» позволяет использовать цифровые технологии на различных уровнях управления финансами, что существенно влияет на повышение качества финансового менеджмента.
Центральная идея Бюджетного кодекса Республики Казахстан [11] после нескольких лет подготовительной работы в 2016 году была воплощена в практику планирования бюджета как «бюджетирование, основанное на результатах». Это составная часть реформ в сфере управления государственными расходами, повышение результативности (прим. 2) которых, как важная часть бюджетной политики, создает надежную основу для эффективного выполнения органами власти своих функций. В России концепция БОР начала реализовываться с 2004 года. Согласно экспертному заключению «бюджетирование, ориентированное на результаты, определяется какнаиболее распространенное направление реформирования бюджетного процесса последних десятилетии?» [6, с. 10]. В настоящее время данная технология охватывает все этапы бюджетного процесса и предусматривает различные процедуры планирования, финансового контроля, бухгалтерского и бюджетного учета и отчетности, бюджетного мониторинга и оценки результатов.
Правительства обеих стран развивают опыт передачи решений на местный уровень с целью улучшения отчетности и укрепления участия граждан. Например, на сайте Министерства Финансов Российской Федерации представлен так называемый «бюджет для граждан», в работе с которым может участвовать любой квалифицированный пользователь. Подобная практика не только повышает информировать населения о состоянии бюджета, но и создает новые возможности для привлечения внимания общественности к формированию приоритетов бюджетной политики. Одна из задач ГИИС УОФ «ЭБ», которая состоит в обеспечении более широких возможностей для участия граждан в бюджетном процессе, реализуется в форме постоянно функционирующего интернет-сайта. Благодаря работе специальных сервисов «посетители могут оставлять свои комментарии и рекомендации относительно распоряжения располагаемыми бюджетными ресурсами. Это дает основания органам государственной власти и муниципального управления проводить бюджетную политику с учетом мнений широких слоев населения» [12, с. 14].
В сельских районах, аулах, деревнях и городах регионального значения Республики Казахстан создан четвертый уровень местного самоуправления, позволяющий гражданам участвовать в обсуждении бюджетных приоритетов в региональных центрах и городах республиканского значения. Внедрен новый порядок контроля государственных расходов, способствующий осуществлению аудиторской деятельности на основе учета финансовых рисков. Данный подход отличается от традиционной системы предварительного аудита и детального оперативного контроля и аналогичен практике работы ведущих международных аудиторских компаний.
В целях управления значительными нефтяными богатствами Казахстана в 2000 году был создан и функционирует в настоящее время Национальный фонд, который управляется Национальным банком Казахстана и осуществляет функции стабилизационного и сберегательного фондов [13]. Деятельность этого финансового института предполагает защиту активов и направлена на снижение зависимости общего объема поступлений в бюджет от уровня нефтегазовых доходов, что помогает избежать непредвиденных экономических последствий, например таких, как «голландская болезнь» (прим. 3). Аналогичные цели в России выполняет Фонд Национального благосостояния (прим. 4).
Планирование бюджета в Республике Казахстан имеет особенности: отображается и отслеживается в ежегодном календаре, и оформляется в виде трехлетних циклов. Бюджетный кодекс определяет некоторую гибкость в части перераспределения финансов в рамках программ и подпрограмм, если бюджетные резервы возникают в течение года. Вместе с тем, данная гибкость не распространяется на финансы, полученные из Национального фонда. В соответствии с Бюджетным кодексом, перераспределение до 5 % может быть разрешено администраторам бюджетных программ в рамках одной программной области; перераспределение в размере от 5 до 10 % требует рассмотрения Республиканской бюджетной комиссией, а более 10 % - необходимо утверждение в Парламенте. Что касается полномочии? на принятие долгосрочных обязательств, то в Бюджетном кодексе указаны виды расходов, для которых это разрешено, включая программы развития бюджета и контракты на закупку услуг продолжительностью более одного года.
Согласно экспертному мнению, «основное внимание в Казахстане уделяется, скорее, скорости реагирования и гибкости, чем стабильности и устойчивости, как в управлении, так и в планировании бюджета. Расходы или новые и возникающие приоритеты для расходов можно относительно легко покрыть путем внесения поправок в первоначальный бюджет. Таким образом, годовой бюджет подвергается нескольким пересмотрам в течение года реализации, с учетом поэтапных корректировок и обновлении?» [14]. Подобная практика периодических корректировок бюджета существует и в России.
С одной стороны, можно констатировать, что такой подход необходим, поскольку экономика развивается циклически, а мировой рынок подвергается постоянным колебаниям и изменениям. Однако, с другой стороны, применяемые на практике меры подрывают целостность первоначально утвержденного бюджета. Возникают большие риски неэффективного планирования. Руководители бюджетных программ, зная о возможном проведении корректировок, не заостряют внимания на содержательной части заявок по финансированию проектов и заданий. В этой связи, немалая часть средств в большей части бюджетного года остается нераспределенной и не доходит до конечного получателя.
В этой связи заслуживает внимания предложение по внесению изменений в бюджет один раз в год, что позволило бы упорядочить формирование и исполнение как годовых, так и трехлетних бюджетов. Годовой бюджетный цикл можно было бы поделить на фазу формирования (на начало года) и фазу перераспределения (август-сентябрь). Такой подход основан на передовой практике ряда стран-членов ОЭСР. Фаза перераспределения средств позволяет легче адаптироваться к изменениям и гибко реагировать на внешние факторы. Подобные меры могут способствовать повышению финансовой дисциплины среди администраторов бюджетных программ, максимальному снижению рисков несбалансированного планирования, налаживанию эффективного оперативного управления.
Новации в развитии межбюджетных отношений
Бюджетная система России складывается из трех уровней: федерального, регионального и муниципального (прим. 5). Существуют различные финансовые инструменты, которые регионы могут использовать в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Наиболее часто применяется распределение дотаций, преимущество которых - нецелевой характер, что обеспечивает финансовую свободу муниципалитетов. Бюджетным кодексом Российской Федерации регламентируются следующие виды выравнивающих дотаций: из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и поселений (внутригородских районов); из районного фонда финансовой поддержки поселений (окружного фонда финансовой поддержки внутригородских районов). Положительная сторона данной системы межбюджетного выравнивания на субфедеральном уровне состоит в возможности выбора субъектами конкретного варианта из представленных выше; недостатками являются большое количество типов муниципальных образований, видов выравнивающих трансфертов и порядка их предоставления [15, с.46].
Государственный бюджет в Казахстане делится на республиканский и местные бюджеты. Местные бюджеты, в свою очередь, имеют три уровня. Регионы (области) и крупные города (города республиканского значения) со столицей образуют первый уровень, второй уровень состоит из районов и городов областного значения, а третий уровень состоит из поселков и сельских округов (аулов).
В Казахстане практикуется утверждение трехлетних параметров бюджета для регионов. Данный подход проводится в рамках децентрализации управления общественными финансами и является одним из важных компонентов межбюджетных отношений. Регионы делятся на доноров (изъятия) и реципиентов (субвенции). В настоящее время распределение финансов между республиканским и местными бюджетами регулируется Бюджетном кодексом, Законом Республики Казахстанот 29 ноября 2016 года № 24-VI[16] и Методикой расчетов трансфертов [17]. Данные нормативно-правовые акты определяют доходы и расходы регионов, в том числе объемы трансфертов общего характера между республиканским и местными бюджетами на трехлетний период, которые, свою очередь не подвергаются изменениям в течение всего трехлетнего периода.
Вместе с тем, как показывает практика, в рамках реализации трехлетних бюджетов в регионах сохраняются нерешенные вопросы. Один из них связан с особенностями формирования бюджетов регионов. Как правило, бюджет развития рассчитывается исходя из текущего бюджета. При этом, для регионов доноров объем бюджета развития рассчитывается за минусом изъятий, величина которых не всегда соответствует реальным возможностям регионов. Помимо этого, суммы целевых трансфертов республиканского бюджета на развитие имеют весьма неустойчивый характер. Суммарная разница в предоставлении трансфертов может достигать значительных размеров между регионами. Существует практика отрывочного финансирования и сокращения сумм целевых трансфертов. Это приводит к затягиванию сроков работ и увеличению общих затрат вследствие повторной мобилизации людей, оборудования и проведения дополнительных инженерно-технических работ.
В целях обеспечения сбалансированного социально-экономического роста регионов-доноров представляется своевременным изменение порядка формирования бюджетов развития за счет уменьшения изъятий в республиканский бюджет [18]. Поскольку изъятия для бюджета регионов-доноров являются расходами, то при расчетах сумм бюджета развития и капитальных расходов было бы более обоснованным учитывать величину изъятий в республиканский бюджет. Помимо этого, было бы справедливым осуществлять финансирование проектов по строительству в регионах-донорах за счет предоставления ежегодного гарантированного целевого трансферта из республиканского бюджета, для чего целесообразно внести изменения и дополнения в «Правила рассмотрения и отбора трансфертов на развитие» [19].