3
Особенности управления формированием бюджета: методический и практический опыт Республики Казахстан и его применимость в России
Молчанов И.Н.,
Молчанова Н.П.,
Нуралиев А.А.
Аннотация
Цель: критическое рассмотрение технологии управления общественными финансами, лежащей в основе формирования бюджета; выявление «болевых точек» в процессе исследования методологических положений и практических вопросов, влияющих на функционирование бюджетной системы в общем комплексе проблем стратегического планирования.
Методология и методы: на основе применения диалектического метода познания, принципов системного подхода, инструментария общеэкономических и конкретных научных методов изучены теоретические источники и эмпирические данные, проанализированы нормативные правовые документы, относящиеся к реформированию бюджетной системы и переходу на программный бюджет. Исследование выполнено на материалах Республики Казахстан и полученные результаты соотносятся с аналогичной практикой управления общественными финансами в Российской Федерации.
Результаты: на основе рассмотрения происходящих в бюджетной системе трансформаций выполнен сравнительный анализ предлагаемых мер и предпринимаемых действий, которые стратегически увязаны с обеспечением целостной и эффективной системы государственного управления, формированием сбалансированного бюджета, эффективным распределением финансовых ресурсов согласно установленным приоритетам, целям и задачам бюджетной политики; выявлены причины, затрудняющие управление государственными и муниципальными финансами, посредством которого происходит мобилизация финансовых ресурсов, их перераспределение и использование для решения экономических и социальных проблем общества; изучена применимость в практической деятельности технологий по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат и направленных на повышение эффективности бюджетного планирования; рассмотрена эволюция принципов, методов и инструментов, применяемых в практике финансовой работы; исследован процесс подготовки и исполнения бюджетов бюджетной системы; проанализированы практические вопросы формирования бюджета и распределения бюджетных ресурсов.
Научная новизна работы состоит в обосновании нового подхода к обеспечению устойчивых темпов экономического роста регионов-доноров и регионов-реципиентов, для реализации которого рекомендуется изменить методику и практику распределения бюджетных средств между экономическими субъектами как внутри, так и между уровнями бюджетной системы. Представлены концептуальные основы совершенствования бюджетного планирования как одного из функциональных элементов управления финансами; обосновывается целесообразность дальнейших исследований программного бюджетирования в контексте обновления методологического аппарата и использования предлагаемых организационно-экономических новаций в целях развития базовых положений финансовой науки в условиях становления цифровой экономики.
Ключевые слова: бюджетирование по результатам, программный бюджет, управление общественными финансами, цифровизация государственного управления, финансовое планирование, межбюджетные отношения, государственно-частное партнерство
формирование бюджет управление общественные финансы
Введение. Актуальность темы исследования
Интеграционные процессы в экономике стран-членов ЕАЭС объективно оказывают влияние на сближение подходов к стратегическому управлению и формированию бюджетной политики в России и Казахстане. В этой связи важным является не только овладение накопленным опытом прогнозно-плановой деятельности, но и заслуживают внимания имеющие место проблемы в бюджетной сфере, которые затрудняют формирование общего финансового механизма и сближение подходов к функционированию двух экономик на единых принципах и правилах хозяйствования. Руководством Республики Казахстан определены ключевые стратегические направления социально-экономического развития государства, для реализации которых проводится ряд экономических и административных реформ. Планы стратегического развития страны предусматривают постепенную модернизацию политической, экономической, административной и юридической культуры. На нескольких направлениях реформирования уже достигнут значительный прогресс, другие же находятся на ранних стадиях реализации.
Колебания цен на сырьевые товары, индикаторы развития основных торговых партнеров, таких как Российская Федерация, Европейский союз, Китайская Народная Республика и циклический характер общемирового развития оказывают существенное влияние на макроэкономические показатели Республики. Одним из наиболее значимых условий поддержания конкурентоспособности страны является развитость институциональной среды. Для институциональной среды экономики Казахстана характерна высокая степень централизации. Переходный период был трудным: только за 1992-1995 годы ВВП сократился на 31 % ; в целом за 1990-е годы страна пережила гиперинфляцию и потерю 1,6 млн. рабочих мест. Тем не менее, с конца 1990-х годов началось существенное восстановление экономики, причем реальный рост ВВП составлял, в среднем, почти 8 % в год; было организовано 2,3 млн. новых рабочих мест. За период с 2000 по 2013 годы ВНД на душу населения более чем удвоился [1]. Особенно ярко проявилась зависимость темпов экономического роста от динамики производства в нефтегазовом секторе, продукция которого традиционно составляет 16-17 % ВВП. Вместе с сопутствующими отраслями нефтегазовый сектор обеспечивает около 30 % ВВП, на его долю приходится третья часть доходов бюджета и почти две трети экспортируемых товаров. Названные характеристики имеют сходство с российской экономикой. Именно поэтому специфические подходы, которые используются Правительством Казахстана в планировании и использовании государственного бюджета, представляют интерес для России и других стран-членов ЕАЭС.
Исторические особенности и основные аспекты экономического развития
На состояние экономики Казахстана оказали влияние два мировых финансово-экономических кризиса: 2007-2009 гг. и 2014-2016 гг. В частности, в 2009 г. и в 2015 г. произошло резкое снижение темпов роста ВВП до 1,2 % в результате падения мировых цен на нефть до 35 долларов за баррель. Источники роста экономики за пределами сектора природных ресурсов недостаточно развиты. Занятое население сосредоточено в наименее производительных секторах, таких как сельское хозяйство (24 % работающих), продукция которого составляет лишь 5 % ВВП. Преобладание государственного сектора сдерживает динамику инвестиций. На предприятия с государственным участием приходится около трети ВВП. Контроль над ценами на ряде рынков, произвольное вмешательство государственных субъектов и ограниченная конкуренция уменьшают возможности для появления новых хозяйствующих субъектов и инноваций. В условиях новой экономической реальности процесс диверсификации экономики умеренно прогрессирует, но сталкивается с многочисленными препятствиями.
Министр национальной экономики Республики Казахстан во время встречи министров в рамках недели «Евразии ОЭСР 2017» в Алматы обратил внимание на основные проблемы, мешающие полноценной диверсификации экономики страны: «Естественно, у нас много проблем, много вызовов, которые надо решать. Не секрет, что наша страна в большой степени зависит от нефти и газа. Я могу назвать только одну причину, которая не позволяет нам в данный момент в полной мере проводить диверсификацию экономики, чтобы мы больше ориентировались на сектор услуг - это зависимость от нефти и газа. Но эта зависимость сокращается в последние 7-8 лет, начиная с момента введения программы по индустриализации страны. Другое препятствие, которое стоит перед государством, - огромная территория Казахстана, которая требует больших средств на развитие инфраструктуры».
Благодаря росту производства и оказания научных и образовательных услуг, с 2011 года в Казахстане наблюдается повышение занятости и производительности труда, однако до настоящего времени темпы роста данных показателей сохраняются невысокими. Наличие элементов централизации в управлении экономикой сдерживает развитие рыночной инфраструктуры и ограничивает конкуренцию. Однако, по заключениям экспертов, в Республике есть возможности для дальнейшего улучшения делового климата [2]. В настоящее время Казахстан характеризуется как крупная и быстроразвивающаяся экономическая система в Центральной Азии благодаря нефтяным месторождениям, а также проводимым мерам по диверсификации и либерализации экономики. Правительством разрабатывается программа реализации инновационной модели экономического роста, базирующейся на формировании новой, технологичной, экспортно-ориентированной экономики с сильными регионами. Основой для перехода к новой экономической модели является сочетание целого ряда приоритетных направлений экономической политики, которые во многом сходны с ключевыми положениями Стратегии социально-экономического развития России на период до 2035 года.
Первое направление - это переориентация системы профессиональной подготовки на новые потребности экономики в кадрах специалистов в совокупности с модернизацией образовательных программ.
Второе направление - технологическое обновление и цифровизация, которое предусматривает развитие наукоёмкой экономики, модернизацию действующих предприятий базовых отраслей, создание новой инновационной индустрии в стране, где главными инструментами станут госпрограмма «Цифровой Казахстан», обновлённая программа развития агропромышленного комплекса.
Третье направление - активизация частного сектора, в котором основной упор будет сделан на развитие экспортно-ориентированных услуг, таких как туризм, образовательные услуги с предоставлением грантов для иностранных студентов, финансовые и деловые услуги на базе Международного Финансового Центра «Астана», транспортные транзитные услуги и космические услуги.
Четвертое направление - строительство правового государства, которое предполагает применение международных стандартов в законодательной и судебной деятельности, оптимизацию и цифровизацию процессов государственного управления в рамках программы «Цифровой Казахстан», что обеспечит ограничение возможностей коррупционных проявлений.
Пятое направление - сильные регионы и урбанизация, что позволит устранить дисбаланс между регионами республики, обеспечит экономическое развитие регионов за счет повышения их самостоятельности, за счет поддержки приграничных территорий, сделает их привлекательными для инвестиций, ориентированных на экспорт, обеспечит равное качество жизни населения независимо от места проживания.
Шестое направление - модернизация общественного сознания - определяет становление единой нации сильных и преданных стране людей.
Седьмое направление - повышение роли государственных органов как движущей силы модернизации страны, обеспечение роста эффективности госаппарата за счет внедрения новых технологий управления и цифровизации, развитие клиентоориентированности и адаптивности.
Особенности управления процессом формирования бюджета
Система управления государственными финансами Республики Казахстан является предметом целенаправленно осуществляемых широкомасштабных реформ государственного управления, направленных на укрепление потенциала стратегического развития страны. Подобные реформы осуществлялись в странах ЕС в 1990-2000-х годах. В Российской Федерации они проводятся с середины 2000-х годов; вступили в активную фазу в начале 2010-х годов и в настоящее время близки к завершению. Долгосрочный стратегический документ Стратегия «Казахстан -- 2050» выстроен с учетом необходимости совершенствования бюджетного планирования и определяет важные приоритеты модернизации макроэкономической политики [3]. На основе инновационно построенного Бюджетного кодекса и официальных нормативных правовых документов ключевые экономические ведомства - Министерство национальной экономики, Министерство финансов, другие государственные структуры - обеспечивают профессиональную и эффективную основу для планирования бюджета.
В Конституции Республики Казахстан (ст. 54) [4] полномочия по утверждению республиканского бюджета, внесению в него изменений и дополнений предоставлены Парламенту в составе верхней и нижней Палат (Сенат и Мажилис). Ежегодный закон «О республиканском бюджете» представляется в Парламент не позднее 1 сентября. Рассмотрение республиканского бюджета происходит на отдельных заседаниях двух палат с последовательным обсуждением сначала в Мажилисе, а затем - в Сенате, при этом утверждение бюджета происходит до 1 декабря. Закон подписывается Президентом Республики Казахстан. На совместном заседании Палат Парламент утверждает отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета (ст. 53 Конституции Республики Казахстан).Правительство осуществляет исполнительную власть в отношении бюджета, разрабатывает финансовую и экономическую политику, готовит и представляет бюджет Парламенту, реализует бюджет и отчитывается перед Парламентом о его исполнении.
Макроэкономическая политика и стратегическое планирование находятся в ведении Министерства национальной экономики, а за составление бюджета, реализацию и финансовую отчетность отвечает Министерство финансов. Помимо этого, существует Республиканская бюджетная комиссия, председателем которой является Премьер-Министр Республики Казахстан, а также контролирующие и надзорные органы - уполномоченный орган внутреннего государственного аудита (ведомство Министерства финансов) и Счетный комитет. Его полномочия определены Законом о государственном аудите и финансовом контроле, в соответствии с которым «одним из основных принципов государственного аудита и финансового контроля является независимость, то есть недопущение вмешательства, посягающего на независимость органов государственного аудита и финансового контроля при проведении государственного аудита и финансового контроля» [5].
Президент Республики Казахстан назначает главу Счетного комитета и двух его членов сроком на пять лет; по три члена Счетного комитета назначает самостоятельно каждая из Палат Парламента, также сроком на пять лет (в общей сложности девять членов). Президент утверждает общий регламент работы, численность сотрудников и другие аспекты деятельности Счетного комитета, а также может запрашивать проведение специальных проверок. Тот факт, что глава высшего аудиторского учреждения может быть смещен без законодательного или судебного одобрения, может рассматриваться как ограничение его фактической независимости. Что касается независимой проверки макрофискальной политики, то в настоящее время в Казахстане нет независимых финансовых институтов (НБИ), подобно тем, которые организуются во многих странах ОЭСР (прим. 1). Согласно экспертному мнению, «создание обособленного НБИ в Российской Федерации не является приоритетной задачей. Функционал НБИ практически полностью выполняется Счетной палатой Российской Федерации, частично - Общественной палатой и Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации, при рассмотрении отчета об исполнении и проекта федерального бюджета широко используются заключения научных и экспертных организаций» [6, с.19]. Авторы вполне обоснованно полагают, что перед принятием подобных решений «следует полнее изучить опыт создания НБИ, в том числе негативный, в странах с разными моделями государственного управления, а также оценить как возможные преимущества, так и риски неэффективного использования бюджетных средств в случае создания формальной и малоэффективной организации» [6, с,19].