Периоды кризисов и спадов производства, банкротств предприятий и т. п. чередуются с периодами экономического подъема, открытия новых предприятий. Поэтому предпринимателям была нужна некая резервная армия труда, которая в периоды спада не впадала бы в нищету, не становилась в силу безвыходности положения движущей силой революции, а в периоды экономического подъема позволяла бы удовлетворять потребности растущего производства. [15]
В европейских государствах традиционно действовали профессионально-групповые, корпоративные объединения в форме обществ взаимной помощи, страховых касс, профессиональных союзов, фондов помощи безработным и т. п. Работники, в том числе и промышленные рабочие, как члены этих объединений, получали социальную помощь в связи с болезнью, травмами трудной жизненной ситуацией по возрасту и др.
Но в условиях рыночных отношений они оказались не в состоянии эффективно противостоять новому составу рисков, социальных по своему характеру. В этих условиях фонды, формируемые исключительно силами самих членов профессиональных объединений (без участия работодателей и государства), становятся недостаточными для эффективного компенсирования воздействия массовых социальных рисков.
Защита от нового состава социальных рисков традиционным способом, то есть перераспределением общественного продукта через государственный бюджет, потребовала бы значительного увеличения перераспределения и вызвала бы негативное воздействие на рост экономики и сдерживание роста предпринимательской активности. С точки зрения идеологии индивидуальной самоответственности, рост государственной помощи снижал бы трудовую мотивацию индивида и способствовал иждивенческим настроениям.
Нужны были принципиально новая форма, новый механизм социальной помощи, которые бы обеспечили эффективную защиту социального положения работников в целях сохранения социальной стабильности и самого капиталистического общества. Этим механизмом стало обязательное социальное страхование.
Социальное страхование как одна из форм социальной помощи-взаимопомощи, по своей природе не являлось чем-то принципиально новым для общества. Оно применялось в XIX в. в корпоративных системах социальной защиты (английские фонды безработных, германские страховые кассы по безработице и медицинские кассы, французские общества взаимопомощи и т. п.), а также государством для чиновников (например, пенсионный страховой фонд для государственных служащих в Пруссии). [16]
Поэтому позитивную практику социального страхования, существовавшую как элемент корпоративных, добровольных систем социальной помощи, также можно рассматривать как одну из предпосылок возникновения обязательного социального страхования.
Свой вклад в формирование теоретических основ социального страхования внесла и наука. Основоположниками теории социального страхования были П. де Шамюссе, Клавьер, Лейбниц и другие.
В 1754 г. выходит в свет “План дома ассоциаций” П. де Шамюссе, где автор предлагает ввести страхование по болезни. В основу его системы был положен следующий принцип: обязательства по страхованию распространяются исключительно на тех, кто вносит страховые взносы.
В 1788 г. Клавьер Э. представил “Проспект относительно введения пожизненного страхования”, ставший программным манифестом социального страхования. Пожизненное страхование, по его мнению, связывает одного индивида с другим и позволяет ему выжить, при этом оно не может повредить ни промышленности, ни индивидуальной активности. Страхование выступает как общественный договор, решавший задачи предотвращения бедности и осуществлявшийся под опекой и надзором правительства. [13]
В. Лейбниц выдвинул принцип обязательного взаимного вспомоществования, который, по его мнению, должен был служить инструментом справедливости и позволит ограждать людей от рисков материальной необеспеченности.
Но идеи социального страхования, новаторские по своему содержанию, не были восприняты обществом. По мнению П. Розанваллона, общество не приняло в XVIII в. принцип социального страхования, так как считалось, что страхование применительно не к состояниям, а к личностям подорвет чувство индивидуальной ответственности и приведет к аморальным поступкам и манипуляциям. Еще долгое время предусмотрительность противопоставлялась страхованию, которое могло бы поощрить беззаботность. Лишь в конце XIX в. механизм социального страхования был признан адекватным и морально приемлемым для решения социальных проблем.
Нарастание социального протеста, угроза революции приводят к пониманию того, что необходимо применять организованные формы самопомощи и солидарности как единое целое, что индивидуальная самоответственность и предусмотрительность должны быть органически увязаны с принципами солидарности как совместной ответственности и взаимной помощи.
Первые законы об обязательном социальном страховании были приняты в Германии. Реформу системы социальной помощи начал канцлер О. фон Бисмарк. С 1883 по 1927 г. была сформирована система обязательного социального страхования этой страны.
В 1883 г. было введено социальное страхование на случай болезни, в 1884 г. - страхование от несчастных случаев на производстве, в 1889 г. создается система страхования по инвалидности и старости. Наконец, в 1927 г. вводится социальное страхование по безработице.
Вслед за Германией социальное страхование внедряется в Австрии (1888-1889), Дании (1891-1892), Бельгии (1894-1900), Италии (1898) - здесь принимаются законы о страховании рабочих от болезней и несчастных случаев. А в начале XX в. оформляются системы социального страхования Великобритании (1906-1911), России (1912), Швеции (1901 -1934), Франции (1919) и других стран. Если рассматривать исторически развитие национальных систем социального страхования, то можно выделить три основные модели: модель Бисмарка, модель Бевериджа и советскую модель. Эти модели представлены на рис.2.
Рис.2. Основные модели системы социального страхования
Принципиальное нововведение, как отмечают исследователи истории социального страхования в Западной Европе, заключалось в том, что в виде систем обязательного социального страхования государством впервые создавались крупномасштабные механизмы общественного перераспределения доходов с целью социальной защиты низших слоев населения, к которым в то время в первую очередь относились наемные рабочие промышленных предприятий. Тем самым по отношению к этим слоям законодательно закреплялись определенные социальные гарантии, обеспечивающие им приемлемый уровень благосостояния.
Можно в том числе сделать вывод о том, что социальная защита населения, как экономическая категория, претерпевала развитие по двум направлениям: с преобладанием страховых механизмов или прямого бюджетного финансирования. В зависимости от пути развития на сегодняшний день выделяют две модели: страховую и бевериджескую. В основе страховой модели лежат рыночные принципы осуществления социальной политики. В свою очередь, бевериджеская модель, получившая свое название в честь лорда Великобритании Бевериджа, ставит своей целью обеспечение минимального гарантированного дохода.
Таким образом, процесс формирования института социального страхования был достаточно сложным, состоял из нескольких стадий и на протяжении всего исторического развития охватывал широкий перечень вопросов социальной политики государства. Рассмотренные в данной главе предпосылки стали основой возникновения института страхования, который стал основным средством предотвращения неприятных последствий различных опасностей и социальных рисков. Такой набор причин не претерпел изменений на протяжении многих веков, и именно поэтому вплоть до нашего времени существует такое явление, как страхование.
2. История становления социального страхования в России
Зарождение социального обеспечения в России, как и в других европейских странах, имеет глубокие исторические корни. Еще в Средние века в связи с резким расслоением общества на богатых и неимущих полукрепостных жителей возникла острая необходимость в обеспечении широких масс населения минимальной социальной защитой. Решение этой проблемы было найдено в формировании и развитии обязательной благотворительной системы церковного и государственного призрения.
Благотворительность была обязательной для служителей церкви, князей и бояр. Осуществлялась она посредством раздачи милостыни, продуктов в праздничные дни или во время голода и войн, предоставления крова странникам, нищим, увечным и сиротам в монастырях, на княжеских и боярских дворах. На эти цели церковь и имущие слои населения должны были выделять «десятину», т.е. 1/10 часть всех своих доходов.
Церковный Устав 996 г., утвержденный Указом князя Владимира Святославовича, впервые законодательно определяет обязанность духовенства в Киевской Руси осуществлять за счет средств церкви попечительство - призрение бедных, надзор за лечцами (медиками), содержание больницы и богадельни, принимать людей странных и неимущих.
Церковная и государственная система призрения послужила основой формирования больничной помощи населению, которая финансировалась за счет благотворительных средств населения, бояр и средств церкви. Только в конце XVII в. отмечаются первые факты постоянных государственных расходов на цели социального призрения, в том числе медицинское обслуживание населения. Монастырский приказ действовал с 1650 по 1675 гг. и с 1701 по 1725 гг.
Система призрения от столетия к столетию развивалась, росло количество больниц, богаделен, воспитательных и смирительных домов, но в целом не происходило каких-либо радикальных изменений, ведущих к ее совершенствованию и переводу на новый качественный уровень. Лишь производимые Екатериной II в конце XVIII в. преобразования управления территориями Российской империи кардинально затронули существующую систему призрения.
В 1775 г. для заведования местным благоустройством было создано специальное государственное учреждение социальной защиты населения - всесословный "Приказ общественного призрения для дел призрения и народного образования". Данный Приказ в каждой из сорока существовавших в тот период губерний ведал созданием и организацией работы больниц, богаделен для увечных и престарелых работных, народных школ, сиротских и смирительных домов. С введением Приказа общественного призрения был значительно расширен объем получателей медико-социальной помощи: от неимущих и бездомных до больных, увечных, престарелых и других нуждающихся лиц.
Во второй половине XIX в. произошло существенное реформирование системы оказания медицинской помощи населению. Приказы общественного призрения были переведены с самофинансирования на государственное содержание. Для обеспечения их деятельности на службе Министерства внутренних дел находились: в 1856 г. - 1134 врача, а в 1863 г. - уже 2135 врачей, из них 800 врачей практиковали в столицах.
В 1869 г. кредитная часть капиталов Приказов общественного призрения перешла в ведение Министерства финансов, которое осуществляло разделение их по губерниям для финансирования организаций социального призрения. Для них также были введены постоянные государственные субсидии, но при этом оставались и элементы самофинансирования (доходы как от своей прямой хозяйственной деятельности, так и от инвестиционных операций).
Государственных средств на содержание медицинской помощи в городах не хватало, и было принято решение, утвержденное Александром II, собирать с населения незначительную плату, дающую право на дальнейшее «бесплатное» лечение.
В течение всего периода работы Приказов общественного призрения (1775-1860) отсутствовал общий орган управления всей медицинской помощью в стране и общественное здравоохранение было распределено по нескольким ведомствам. Тем не менее, созданная система Приказов явилась важным этапом совершенствования медико-социального страхования населения. Приказ общественного призрения стал государственным органом, на который была возложена ответственность за организацию и финансирование медико-социальной помощи отдельным малоимущим слоям населения страны. Однако значительная часть крестьянского населения оставалась без какой-либо социальной защиты со стороны государства. Медицинскую помощь сельские жители получали за счет собственных средств преимущественно у народных целителей или частнопрактикующих врачей.
Россия, как принято считать, в течение долгих лет отставала по экономическому развитию от многих европейских стран. Активное распространение страховых отношений, неразрывно связанное с общим уровнем социально-экономического развития, стало возможным только после отмены крепостного права. Но эти отношения, основанные на принципах взаимности, стали "вызревать" внутри российского общества уже во второй четверти XIX в.
Отмена в России в 1861 г. крепостного права определила начало стремительного развития экономических и гражданских свобод, формирования капиталистических отношений, зарождения и концентрации промышленного и торгового капитала и развивания соответствующих финансовых институтов. В результате произошел бурный рост рабочего класса. Так, численность промышленных рабочих в последней трети XIX в. увеличилась в 20 раз - с 523 тыс. чел. в 1861 г. до 10 млн чел. к концу XIX в.