создание условий, позволяющих гражданам зарабатывать средства для полноценной жизни любыми не противоречащими закону способами;
создание условий, обеспечивающих удовлетворение уровня потребностей граждан в образовании, медицинской помощи и т.д.;
обеспечение благоприятного труда наемных работников, защиты их от негативных воздействий рыночной экономики;
обеспечение экологической безопасности членов общества;
защита граждан от преступных посягательств;
создание благоприятного социально-психологического климата как в обществе, так и в отдельных его ячейках и структурных образованиях, защита от психологического прессинга;
обеспечение максимальной стабильности общественной жизни.
Для реализации этих мер социальной защиты необходимо изучать и формировать стремление людей, которые, по оценке Г.К. Мюрделя, действительно принадлежат к числу самых важных социальных явлений, именно они в огромной степени определяют историю.
Весьма интересной, на наш взгляд, является японская система социального обеспечения и социальной защиты населения. Особенности этой системы проистекают из особенностей системы управления в целом. Японский менеджмент основывается на философии «Мы одна семья», поэтому самая важная задача японских управленцев - установить нормальные отношения с работниками, сформировать понимание того, что рабочие и менеджеры - одна семья. Э. Деминг, которого считают автором японского экономического чуда, указывал, что необходимо «разрушать барьеры между отделами. Работники исследовательских, конструкторских, торговых и производственных отделов должны работать как одна команда», «преобразования - дело каждого». Связанный различными обязательствами по отношению к фирме и разнообразными материальными стимулами, сотрудник не может оставить компанию, не потеряв основной части привилегий, или снизить интенсивность труда из опасения быть обойденным другими, переведенным на менее престижную работу и т.д.
Важной составной частью социальной политики в японских фирмах является система пожизненного (или долгосрочного) найма и трудового стажа. Продвижение по службе в Японии зависят прежде всего от возраста и стажа, а потом уже учитываются все остальные качества. Служащий, перешедший в другую компанию, лишается трудового стажа и начинает все сначала [11, с.57].
Привилегии в зависимости от ранга или класса отсутствуют. Э.Деминг отмечает, что «в Японии для случаев, когда компании приходится преодолевать неожиданные экономические трудности, существует установленный порядок вынужденных мер. В первую очередь понижаются дивиденды. Затем сокращается зарплата и премии высших управляющих. После этого урезается зарплата администрации от верхних до средних эшелонной иерархии. Наконец, рядовых сотрудников просят принять сокращение оплаты или сокращение штатов, принудительное или добровольное». В нашей стране практикуется, к сожалению, диаметрально противоположные меры.
Японский менеджмент характеризуется и особенностями формы, размера и содержания заработной платы. Заработная плата определяется, прежде всего, показателями трудового стажа и результатами труда. Крупные японские корпорации предоставляют работникам множество дополнительных льгот: надбавки на содержание семьи, оплату проезда к месту работы, медицинское обслуживание, социальное страхование и другие выплаты на социальные нужды. Заработная плата управленческого персонала редко более чем в 7-8 раз превышает зарплату только что поступившего на предприятие ученика.
Вышеперечисленные меры позволили достичь Японии высокого уровня социальной защищенности, что конечно же, сказалось на уровне, качестве и продолжительности жизни японцев. Люди, достигшие пенсионного возраста, редко уходят на пенсию, старясь работать на благо фирмы до тех пор, пока у них имеются силы, и на любых участках и должностях.
В настоящее время в нашей стране социально-культурные факторы ни в одной программе вывода страны из кризиса не были учтены в должной мере, что и явилось причиной краха этих программ. Без учета социально-культурных факторов, как показывает опыт всех стран, чисто экономические меры не дают никакого эффекта. России еще предстоит выбрать наиболее подходящую для нее модель социального развития, но ее необходимо не просто копировать, а творчески развивать на основе отечественной теории и практики управления в социальной сфере.
В целом, видимо, более привлекательной для нас будет японская модель, так как она в большей степени отвечает особенностям нашей истории, культуры и национальной психологии (например, приоритет группы над личностью и т.д.). Кроме того, японская модель является ярким примером трансформации стиля западной на основе национальных традиций и психологии.
Формирование рыночной экономики в России невозможно без действенной социальной политики. Социальная политика в переходный к рынку период должна строится на трех основных принципах: приоритетность проблем социальной защищенности населения; повышение роли личного трудового дохода в удовлетворении социально культурных и бытовых нужд населения и ликвидация на этой основе иждивенчества; организация нового механизма финансирования социальной сферы, т.е. переход от государственного патернализма к социальному партнерству.
Таким образом, в целях создания эффективной системы социальной зашиты населения, в условиях переходного периода необходимо использовать как опыт, накопленный в предыдущий период развития, так и положительный зарубежный опыт и трансформировать его с учетом особенностей нашей страны [11, с.57].
Начиная реформы 90-х годов, мало кто в Российской Федерации мог предположить, что страна с целым «букетом» застаревших экономических, социальных и политических болезней сможет осуществить буквально за десятилетие «прорыв» от тоталитарной экономической системы к рыночной. Однако этот переход потребовал создания комплекса абсолютно новых для России институтов - института частной собственности, института работодателей, института современного менеджмента, независимой судебной системы и т. п.
Изменения, коснувшиеся социальной, политической и экономической среды, носили поистине глобальный характер. Естественно, что это серьезнейшим образом сказалось на жизни населения. Высокий уровень инфляции, хронические задержки с выплатой заработной платы, ликвидация рабочих мест - вот те реальные последствия, которые обрушились на граждан в начале реформ. Почти каждая российская семья испытала на себе тяжесть трансформации экономики.
В этих непростых условиях государство должно было каким-то образом нивелировать негативные последствия политики реформ. И главным инструментом, который позволил все-таки сохранить относительный социальный мир и обеспечить если уж не прямую поддержку, то, во всяком случае, сохранение нейтралитета населения страны по отношению к проводимой экономической политике, была социальная политика [34, с.25].
В первые годы экономических реформ государство пошло по наиболее реальному пути: оно формально сохранило большинство действовавших в социалистической экономике социальных льгот и даже, более того, приняло ряд законов, которые опять-таки формально увеличивали уровень социальной защищенности граждан. На время это обеспечило правительству возможность сосредоточить усилия на создании рыночных институтов, и прежде всего на формировании эффективного собственника. Однако по мере продвижения вперед уже социальная политика стала тормозить социально-экономическое развитие страны. Неопределенность ее целей и объектов воздействия, сохранение распределительных, патерналистских принципов приводили к тому, что реализация всех государственных социальных обязательств (в форме различных льгот, услуг, пособий и выплат) требовала расходов, превышающих реальные возможности бюджетной системы. Кроме того, значительная часть ресурсов государственного бюджета, выделяемых на социальные нужды, тратилась неэффективно. Помощь от государства получали не только бедные, но и богатые семьи, причем сложилась парадоксальная ситуация: чем большим уровнем материальных благ обладала семья, тем больше социальных трансфертов она получала от государства (например, дотации по жилищно-коммунальным услугам, электроэнергии, теплу и т. п.).
Естественно, такое положение не могло оставаться неизменным. Логика рыночных реформ требовала кардинальной перестройки социальной системы. Государство должно было более четко определиться с целями социальной политики, принципами ее построения, источниками финансирования, а также создать механизмы, которые не только бы четко идентифицировали получателей социальной помощи, источники выплат, но и обеспечили бы ее доведение до конкретного потребителя в тех количествах, которые были бы «по плечу» государственному бюджету и которые обеспечивали необходимый уровень эффективности социальной политики [34, с.11].
Начиная со второй половины 90-х годов федеральное правительство приступило к решению этих задач. Основным стимулом к этому была потребность государства минимизировать уровень государственных расходов и добиться сбалансированности федерального и местных бюджетов.
Первой ласточкой в этом направлении стала попытка провести ревизию социальных обязательств, иными словами, подсчитать, кому и сколько должно государство в рамках провозглашенных социальными законами льгот и компенсаций. Одна часть задачи была достаточно успешно решена: выяснилось, что в законах было прописано более 150 категорий граждан, которые имели право на разные виды льгот и социальных выплат. Что касается второй части задачи - подсчета общего объема обязательств, - то она оказалась практически не выполнима. Федеральное правительство просто не имело необходимой административной статистики: по сложившейся практике большая часть льгот и выплат должна была оказываться на муниципальном уровне и финансироваться из местных бюджетов. В региональных бюджетах денег на реализацию федеральных законов, как правило, не было, поэтому де-факто многие льготы оказывались на без компенсационной основе различными государственными коммунальными предприятиями или поставщиками услуг (энергетическими и транспортными компаниями) без соответствующего отражения в федеральном и местных бюджетах.
Запутанность схемы предоставления льгот сделала работу по выявлению реальной цифры стоимости социальных льгот невозможной. Несколько проектов, реализованных Минфином России в этой области, позволили только приблизительно оценить уровень расходов. В конечном итоге устоялась некоторая экспертная цифра в 6 триллионов рублей.
Одновременно с попыткой подсчитать общий уровень социальных расходов государство стало пытаться внедрять эффективные методы управления этими расходами. Понятно, что в условиях бюджетного дефицита и экономического кризиса основной метод, который мог в значительной степени повысить результативность социальной политики, заключался во внедрении адресной системы оказания социальной помощи. Это подразумевало отказ от статусного принципа оказания социальной помощи, когда условием входа в систему было формальное отнесение человека к той или иной социальной категории (например, военнослужащий, ветеран, пенсионер, чернобылец и т. п.) [34, с.15].
Кроме того, необходимо было осуществить ревизию целей социальной политики. В централизованной экономике социальная политика была перегружена несвойственными ей задачами. Например, целый свод законов был призван решать проблему привлечения трудовых ресурсов в отрасли и регионы с тяжелыми условиями труда и проживания. Другие законы стимулировали рождаемость, повышение уровня квалификации, повышали престижность работы в государственных органах и т. д.
Рыночная же система социальной защиты должна была сделать своим объектом граждан, которые подвергаются социальным рискам и которые не в состоянии самостоятельно преодолеть их негативные последствия.
Механизм реализации адресной системы социальной защиты предполагает, что государственные органы, ответственные за проведение социальной политики, имеют необходимую методологию, на основании которой можно сделать вывод: может ли гражданин иметь право на помощь со стороны государства. Главным критерием для этого выступает уровень дохода семьи.
Однако внедрение адресной системы социальной защиты не может быть ограничено только этим элементом. Для ее реального воплощения в жизнь необходима целая система, которая предполагает:
четкое определение целей и задач социальной политики;
выделение как объекта социальной помощи не отдельного гражданина, а в первую очередь семьи;
создание единой учетной базы (обеспечивающей реальную оценку уровня нуждаемости граждан);
разработку системы социальных стандартов (устанавливающих количественные и качественные нормативы социальной помощи);
создание механизма бюджетирования социальных платежей (который включает в себя прогнозирование численности получателей финансовой помощи, планирование структуры социальных платежей, разработку финансовых норм и нормативов оказания социальной помощи и предоставления социальных услуг, оценку экономической и социальной эффективности социальных расходов и т. п.);
формирование финансового механизма предоставления помощи (четко определяющего источники социальных выплат и предоставления льгот, а также форму и способы доведения материальных ресурсов до конкретных граждан).
Только при наличии всех этих элементов можно говорить о реальном существовании адресной социальной помощи, которая соответствует реалиям рыночной экономики. Учитывая это, понятно, что работа по совершенствованию системы управления социальными расходами не могла быть одномоментной - потребовались значительные усилия для того, чтобы стронуть «воз» с места. В этой работе необходимо участие не только целого ряда министерств, которые отвечают за реализацию собственно социальной политики (например, Министерство труда и социального развития, Министерство здравоохранения, Министерство образования), но и других ведомств, непосредственно участвующих в «распределении» социального пирога - Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли.
В условиях постоянного сокращения социальных расходов и более высоких приоритетов в других областях государственной политики (экономической, институциональной) социальная сфера оказывалась на правах Золушки. Поэтому вполне естественным было желание специалистов социальной сферы добиться установления четких процедур в рамках бюджетного процесса. Реализация этих процедур, по мнению специалистов Минтруда, позволила бы иметь ясное представление всем участникам бюджетного процесса о следующем:
на какие цели выделяются деньги из федерального бюджета;
что является основанием для расчета потребности в тех или иных видах социальных расходов;
каков критерий эффективности этих расходов;
что является основанием для отклонения запросов на выделение бюджетных ресурсов на социальные цели [34, с.16].
1.2 Организация социальной работы
В 1991 году Россия присоединилась к сообществу стран, в которых существует профессиональная социальная работа. Происшедшие в постсоветской России глубокие социальные перемены, нестабильность политической и экономической ситуации привели к увеличению численности и расширению спектра социально незащищенных и уязвимых контингентов. Профессиональная социальная работа - один из главных способов реагирования общества на изменения в мире. Это деятельность по гармонизации человеческих отношений через оказание помощи отдельным людям, группам людей посредством их защиты, поддержки и реабилитации [31, с.69].