Статья: Общественное и политическое пространство децентрализационных процессов в Трнавском крае Словакии

Таблица 1. Административное деление в Словацкой Республике (по состоянию на 31.12.2016 г.)

Источник: данные региональной статистики Словацкого бюро ста-тистики [8].

Раскрывая природу децентрализации как системы реформирования и векторы децентрализационных процессов, необходимо определиться с конкретным типом децентрализации. Дело в том, что в постсоциалистических странах, кроме первоочередной обязательной функции делегирования полномочий из центра в администрации регионов, центробежные управленческие тенденции способны подтвердить общий уровень демократичности в конкретной общественной сфере. То есть избранный первоочередной формат децентрализации, точнее, первоочередная сфера ее применения, закладывает институциональные основы успеха / неудачи инсталляции децентрализационных норм в различных социальных сегментах. По мнению экспертов, в Трнавском крае наиболее важной формой децентрализации, которая позволила оптимизировать систему публичного управления в будущем, стала административно-территориальная. Так считают 80% респондентов, тогда как лишь 20% оказались благосклонны к другим формам децентрализации, а именно политической, национально-культурной, финансовой и экологической. Фактически после государственного структурирования территориальных границ регионов и перераспределения управленческих полномочий в Трнавском крае удалось реализовать «догоняющую» децентрализацию в других общественных сегментах. Также показательно, что респондентами вовсе не был поддержан вариант с отрицанием децентрализации как инструмента оптимизации публичного управления в Трнавском крае, что свидетельствует о безусловном позитивном восприятии местной элитой демократических принципов самоуправления.

Децентрализация как составляющая, в общем, положительных реформ в сфере публичного управления, определяется соответствующими эффективными результатами. В Трнавском крае наиболее весомым результатом реализации децентрализации считают финансовую автономию региона; дальше экспертами отмечается развитие институтов местной демократии и приумножение ценностей гражданского общества; также внимание акцентируется на улучшении коммунальной инфраструктуры в регионе. Без внимания респондентов остается только предложение отождествления децентрализации с изменением каналов формирования местных элит. Кроме того, 20% респондентов поддержали вариант с отсутствием положительных результатов децентрализации. В этом контексте децентрализацию, очевидно, воспринимают как действенный управленческий инструмент институциализации автономии местных администраций путем обеспечения финансово-кредитной самостоятельности регионам. Тезис «богатые регионы = автономные регионы», так или иначе, актуализируется при анализе степени благосостояния граждан Трнавского края в общем разрезе регионов Словацкой Республики (рис. 1).

Как видим, для общего успеха децентрализации в Трнавском крае заложена прочная экономическая составляющая. Ведь по уровню индивидуальных доходов, которые формируют общую картину социально-экономического благосостояния территориальной общины, регион Трнавы занимает высокое третье место, фактически отстав только от столичного Братиславского края.

Традиционно для постсоциалистических стран европейская интеграция считается своеобразным Рубиконом в непростых процессах реформирования управленческих систем, без преодоления которого вряд ли можно говорить о консолидации демократических инициатив. В первую очередь, необходимо отметить институциональное сближение и вхождение в европейские экономические структуры и центры международной политики. Более того, процесс подготовки, т.е. стандартизации отечественных властных институтов к европейским стандартам, позволяет довести начатые реформы до логического успешного завершения.

Рис. 1. Денежные доходы домашних хозяйств в регионах Словацкой Республики (в евро/месяц, по состоянию на 31.12.2016 г.). Рассчитано автором на основе данных Словацкого бюро статистики [9]

В случае с Трнавским краем отмечается общий высокий уровень влияния европейских структур на процессы децентрализации, хотя 20% респондентов отметили, что влияние европейских структур является незначительным. Среди приоритетных направлений влияния фондов Европейского Союза на направления децентрализации прослеживается паритет: в сумме 60% ответов респондентов набрали варианты финансовой и технической помощи, поддержки местных неправительственных организаций и координации программ регионального развития. Отметили также «сотрудничество на уровне местных администраций» и «консультативную и экспертную помощь». Согласно своему пограничному расположению, в Трнавском крае активными темпами ведется трансграничное сотрудничество как с новыми евросоюзовскими партнерами (Австрия), так и с традиционными странами- партнерами по Вышеградской четверке (Венгрия, Чехия). Основополагающей стратегической программой развития европейских территорий и реализации трансграничного сотрудничества в Трнавском регионе является фондовая поддержка Европейской Комиссии в формате программы Interreg: European Territorial Cooperation [10]. В качестве примера: на реализацию проектов трансграничного сотрудничества между Трнав- ским краем и сопредельными территориями Чешской Республики в период 2007-2013 гг. было выделено более 92 млн евро [11. S. 51]. Фактические финансовые поступления со стороны фондовых структур ЕС существенно укрепляют финансовую автономию регионов, особенно в контексте реализации долгоперспективных программ трансграничного сотрудничества.

Еще одним фактором динамики децентрализационных процессов является степень ротации местных элит. Понятно, что стабильность в политикопартийном пространстве, с одной стороны, обеспечивает устойчивое развитие региона, предохраняя местную общину от серьезных потрясений и опасных инициатив. С другой стороны, длительное и неизменное пребывание главных актеров на политическом олимпе потенциально приводит к консервации управленческой системы, в худшем случае - к трайбализму.

Выборы высшего должностного лица Трнавского края Жупана начали проводиться, начиная с 2005 г. Из пяти избирательных кампаний три выиграл Тибор Микуш, всегда лояльный к провластным политическим силам: в 2005 г. Т. Микуш победил при поддержке Движения за демократическую Словакию; в 2009 г. - уже как независимый кандидат, но при фактической поддержке SMER; в 2013 г. - как кандидат от правящей SMER [12]. Последние выборы на пост Жупана 2017 г. Тибор Микуш в качестве независимого кандидата проиграл Йозифу Вискупичу от консервативной коалиции OEaNO, SaS.

Схожими с жупанскими выборами являются электоральные процессы, касающиеся формирования состава Учредительного Собрания Трнавского края. Фрагментация политико-партийного пространства характеризуется неизменностью и фактическим доминированием группы партий общенационального масштаба или венгерских партий, которым удалось заручиться электоральной поддержкой этнических венгров на юге (рис. 2).

Рис. 2. Распределение депутатских мандатов между двумя ведущими политическими силами на региональных выборах в Трнавском крае (4 ноября 2017 г.).

Рассчитано автором на основе данных Словацкого бюро статистики [13]

Рис. 3. Корреляция уровня эффективности децентрализации в Словацкой Республике и Трнавском крае. Рассчитано автором на основе данных экспертного интервью

Показательно, что малозначимыми в политической жизни региона являются региональные политические формации. Только последний состав Учредительного Собрания свидетельствует о частичном изменении раскладов партийной конъюнктуры, поскольку первенство досталось независимым кандидатам. Хотя, по мнению словацких исследователей, статус «независимых» кандидатов часто не соответствует критерию реального отсутствия партийной принадлежности либо лояльности к провластным общенациональным политическим силам [14]. Очень часто дальнейшее голосование уже в статусе депутатов Учредительного Собрания происходит по направлению поддержки местной политики провластных политических сил. Соответственно значительная часть независимых кандидатов пользуется как политической, так и финансовой поддержкой партий центра.

Подтверждением слабой динамики развития политико-партийного пространства стали результаты нашего экспертного интервью. В вопросе определения влияния последних региональных выборов 2017 г. на процессы децентрализации в Трнавском крае, более половины респондентов (60%) считают, что перспективны децентрализации останутся неизменными.

По 20% получили варианты «существенной ротации элит не произошло» и «местные выборы не играют существенной политической роли».

Наконец, с помощью экспертной оценки полученных результатов децентрализации можем спроектировать общий уровень эффективности децентрализационной реформы и непосредственно проанализировать ее действие в Трнавском крае. Респондентам было предложено определиться с уровнем эффективности децентрализации как на общегосударственном, так и региональном уровнях. В итоге мы получили, с одной стороны, близкие, но вместе с тем разные результаты. Первое: никто из опрошенных в своих оценках не был склонен к крайним полюсным определениям: «наиболее эффективная децентрализация» (оценка 90-100) и «неэффективная децентрализация» (0-10). Такая оценочная ситуация скорее свидетельствует об общих успехах в процессах автономизации территориальных общин региона, а не о провале децентрализационной реформы. Также не были выбраны значения шкалы, близкие к общему успеху (80-90) или неудаче (10-20) децентрализации. Немного выше котируется прогресс в децентрализации на региональном уровне Трнавского края (70-80); в свою очередь, самый высокий показатель эффективности децентрализации в целом по Словакии зафиксирован на отметке 60-70.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

Постсоциалистическую природу децентрализационных процессов следует определять как неизменный институциональный атрибут плюрализации всей управленческой системы в Трнавском крае. Прибегая к методике эффективности децентрализации на постсоциалистическом пространстве Павла Свяневича, спроектируем системные факторы децентрализации управления в Трнавском крае:

логика административно-территориального деления, как по стране в целом, так и в Трнавском крае в частности, отвечает требованиям местного самоуправления. Трнавский край находится на предпоследнем месте по стране по количеству муниципалитетов (всего 251 единица на конец 2016 г.) и включает семь административных районов. По сути, административные полномочия сосредоточены на высшем (краевое управление) и низшем (управления муниципалитетов) уровнях местного самоуправления. Учитывая демографические показатели и территориальные масштабы, административно-территориальное устройство региона выдержано в конституционно-политических рамках страны и соответствует разветвлённой структуре местного самоуправления;

в рамках организации управленческо-властных связей в регионе следует отметить управленческий центризм Учредительного Собрания как юридической единицы. Количественный состав представительных органов демократии формируется электоральным путем; Жупан Трнавского края также избирается на региональных выборах. Аналогичной является структура Учредительного Собрания муниципалитетов. В местных Собраниях региона ведется политико-партийная борьба, в ходе которой четко прослеживается определяющее влияние центральных партий.

Весомым является венгерский фактор, поскольку под влиянием коалиций / партий венгерского меньшинства находится юг региона; политические силы венгров неизменно чередуются за победу на выборах с коалициями центральных партий;

- финансово-бюджетная политика в Трнавском крае свидетельствует об успехах и неудачах проведенной фискальной децентрализации. С одной стороны, регион является в меру самоуправляемым в вопросах наполнения местных бюджетов и проводит достаточно удачную налоговую политику. С другой стороны, как и для большинства регионов, для Трнавского края свойственна существенная зависимость от финансовых дотаций центра. В итоге регион Трнавы занимает почетное третье место по уровню денежных доходов домохозяйств (по состоянию на конец 2016 г.).

Основными действующими лицами, которые воплощают децентрализационные инициативы в жизнь, являются местные политические элиты. Общие настроения местных депутатов и служащих хоть и транслируют оценочные суждения, соответственно наделены высоким уровнем субъективизма, но формируют общую картину реального состояния с децентрализацией в регионе. Можем сделать несколько выводов по результатам проведенного социологического интервью.

Прежде всего, следует констатировать, что реформа децентрализации в общем удалась, поскольку подавляющее большинство опрошенных считают, что ощутим серьезный прогресс по направлениям автономизации территориальных общин. Причем, в Трнавском крае (региональный уровень) децентрализация определяется как более эффективная (+ 10-20%), чем в целом по Словакии (общенациональный уровень).

Еще одной показательной тенденцией в ходе децентрализационных процессов в Трнавском регионе следует считать слабое влияние политического фактора на формат децентрализации, и, соответственно, слабую динамику ротации политических элит. В подтверждение этого тезиса респонденты вообще не поддержали вариант определяющих последствий децентрализации как средства изменения каналов формирования местных элит (приоритетным результатом децентрализации считается финансовая автономия регионов - более 50%); также более половины опрошенных считают, что по результатам последних региональных выборов 2017 г. существенных изменений с уровнем децентрализации в регионе не произошло. То есть децентрализация функционирует как принцип самоуправления в регионе, и персонификация или политическая конъюнктура на этот процесс фактически не влияют.