Общественное и политическое пространство децентрализационных процессов в Трнавском крае Словакии
Е.И. Гайданка
Аннотация
политический размежевание децентрализация
Предпринята попытка изучения постсоциалистической модели децентрализации западного региона Словакии (Трнавский край) с применением прикладных методик социологического и политологического анализа. Определены проблемные аспекты в процессах децентрализации в условиях постсоциализма и современная проблематика социально-политического размежевания самоуправляющегося региона в формате децентрализации. Прослежена динамика уровня эффективности самоуправления Трнавского края в ходе реализации децентрализационной реформы.
Ключевые слова: постсоциалистическая децентрализация; эмпирическое измерение; экспертный опрос; социально-экономическая динамика развития региона; региональные выборы; индекс управления Бертельсманна; трансграничное сотрудничество; Трнавский край; Словацкая Республика.
Summary
In the article, the author endeavours to identify and define peculiar features of a post-socialist decentralisation model as represented by the western region of the Slovak Republic, namely, the Trnava Region. The integrated systemic analysis of public structures (expert sociological survey) and of the political layout (method of comparative politological analysis) of the Trnava Region was employed. The conceptual framework of the study relies on the post-socialist decentralisation model suggested by Peter Swianiewicz. The main empiric toolkit includes the method of an expert survey among local deputies and officials, a comparative microanalysis of political and economic indicators of the Trnava Region development and the latest monitoring of the management system efficiency in Slovakia according to Bertelsmann Index. The decentralisation model in the Trnava Region corresponds to the logic of Swianiewicz's post-socialist decentralisation, according to which the main indicators of decentralisation are the optimised administrative-territorial structure of the region, the horizontal organisation of managerial relations and the double nature of the local budgets' filling. In the course of the study, it was determined that the Eurointegration processes of the early 2000s along with the implementation of fiscal decentralisation starting with 2004-05 became an impetus for the consolidation of decentralisation. The specific of the Trnava Region lies in the relatively high level of social and economic provision of communities across the whole of Slovakia (in fact, being inferior only to Bratislava). An important complement to the overall success of decentralisation is the active crossborder cooperation of the Trnava Region with Austria, Hungary and the Czech Republic, mainly within the Interreg Europe, the EU programme aimed at stimulating the development of the border areas. The financial autonomy of the region is predetermined by simultaneously the main cause and result of the decentralisation reform with the minimal impact of the political and party situation in the region. It is peculiar for the Trnava Region to observe a slight rotation of political elites, an electoral struggle mainly taking place between all-national parties and regional Hungarian political coalitions. The highest official office of the president of the region (Zhupan) is, as a rule, static; however, the latest regional elections have unexpectedly changed the status quo. The maximum decentralisation efficiency index in the Trnava Region is 70-80%, which is 10% higher than in Slovakia as a whole. It is necessary to note the three key waves of decentralisation in Slovakia: recession (1998-2010), recovery (2011-12), recession (2013-17). According to the management indices, the most problematic areas are the high level of administrative bureaucracy as well as weak management communication between the centre and the regions.
Keywords: post-socialist decentralisation; empiric dimension; expert survey; socioeconomic dynamics of regional development; regional elections; Bertelsmann Index; cross-border cooperation; Trnava Region; Slovakia.
Актуальность проблемы. Для последних трех десятилетий был свойствен, наверное, самый масштабный эксперимент с внедрением демократического транзита в мире, который наполнен соответствующим масштабным геополитическим потенциалом и неоднозначными результатами инсталляции. В соответствии с логикой протекания постсоциалистических демократических транзитов в ряде стран был инсталлирован политический набор демократических инструментов управления. Со временем большинство политических институтов продолжает воспроизводить необходимые для жизнедеятельности политической системы демократические процедуры, хотя стали видны и проблемные позиции. Вопросы развития местной демократии всегда оставались проблемными в свете нежелания элит постсоциалистических стран приближаться к принципам отцентрованости в управлении. Вместе с тем процессы евроинтеграции существенно интенсифицировали ход демократических реформ в вопросах стандартизации постсоциалистических управленческих систем к условным «европейским шаблонам». В этом контексте реформа децентрализации оформилась как эталон развития местных демократических инициатив и постепенной управленческой автономизации территориальных администраций.
Несмотря на многолетний опыт внедрения децентрализации в постсоциалистических странах, открытыми остаются некоторые вопросы, связанные с этой проблематикой. В первую очередь, понимание непосредственно природы децентрализации, т.е. ее «административного», «экономического» или «политического» наполнения, и соотношение этих компонентов в управленческой системе. Важным также является восприятие децентрализации на уровне местного депутатского корпуса, ответственного за полученные практические результаты реформирования. Сопоставление концептуальной основы децентрализации, понимание природы децентрализационных процессов местными политиками и политико-экономическая динамика региона в комплексе дают целостную картину по эффективности децентрализационных процессов в постсоциалистической стране / регионе.
Составные методологии. За основу анализа актуальной проблематики децентрализации взят соответствующий управленческий опыт в Трнавском крае Словацкой Республики. Целесообразность нашего выбора подчеркивает не только постсоциалистическое прошлое региона, но и политико-административный статус трансграничного региона, что, с наших позиций, значительно активизирует децентрализационные процессы.
В рамках очерченной проблематики целесообразно использование концептуальных наработок, с помощью которых можем понять состояние и перспективы децентрализации на постсоциалистическом пространстве. Среди последних исследований специфики моделей постсоциалистической децентрализации делаем акцент на эмпирическом подходе Павела Свяневича [1]. Польский экономист сформировал целостный подход к пониманию логики децентрализации на постсоциалистическом пространстве, опираясь на методологические основы структурализма. Согласно предложенному польским ученым теоретико-методологическому подходу с набором институциональных составляющих децентрализации, сделаем попытку определить специфику словацкого варианта децентрализационной реформы.
Практическое измерение децентрализации соотносится с эмпирическими показателями в экономической сфере и в политическом измерении, оценочными суждениями субъектов децентрализационных процессов и индикаторами трансформации управленческой системы по индексу управления Бертельсманна.
Эмпирическая основа предоставлена Словацким бюро статистики и включает как микроэкономические показатели развития Трнавского края (типа доли регионального ВВП в общенациональном, динамики предоставления государственных финансовых трансферов, финансовой самостоятельности региона), так и политологический материал (результаты электоральных циклов на местном уровне, социополитический состав местной элиты).
Нами было проведено экспертное социологическое исследование с целью выяснения актуальных проблем децентрализации в Трнавском крае. Методологическим инструментарием было определено социологическое интервью, на основе которого опрошены представители местных Краевых Собраний (представительных органов местного самоуправления в регионе). На протяжении января 2018 г. были опрошены представители местных администраций всех районных центров Трнавского края - Трнавы, Скалицы, Сеницы, Пиештянов, Глоговеца, Галанты и Дунайской Стреды.
Концептуальные подходы к постсоциалистической децентрализации в Словацкой Республике. Вопросам раскрытия многоаспектности децентрализации посвящено множество как целых научных школ, так и наработок отдельных ученых. Среди набора концептуальных подходов, объясняющих управленческую природу децентрализации на постсоциалистическом пространстве, выделяется комплексный подход польского экономиста Павла Свяневича, который, прежде всего, основан на понимании управленческих принципов формирования местной финансовой политики. Рассматривая содержание постсоциалистической децентрализации, ученый отмечает, что направления децентрализации в переходных странах нецелесообразно сводить исключительно к экономическим аспектам, по сути, децентрализация не может быть только инструментом «умной» финансовой политики. В таком случае логика децентрализационных процессов приводила бы, в большей степени, к одинаковым результатам в деятельности местных администраций в вопросах формирования уравновешенной и эффективной налоговой политики в регионах. Основными факторами, определяющими различные результаты децентрализационной реформы в номинально однотипных постсоциалистических странах, следует считать следующие: 1) административно-территориальное структурирование страны и регионов, включая формат территориальной организации местных общин; 2) система горизонтальных властных связей в пределах одного региона; 3) возможность местной территориальной общины проводить самостоятельную фискальную политику за счет экономической самодостаточности страны; 4) доля местных финансово-бюджетных систем в общенациональном ВВП [1]. Такой подход позволяет не сужать децентрализацию в постсоциалистических странах исключительно к ситуативному набору фискальных инструментов, которые используют местные администрации, но и определяет институциональную зависимость децентрализации от специфики управленческих отношений между центром и регионами, и на межрегиональном уровне. Поэтому на передовые позиции выходят собственно субъекты децентрализации, точнее местные чиновники.
О значимости децентрализационной реформы в Словацкой Республике свидетельствует степень заинтересованности этой проблематикой словацкими учеными. Процесс адаптации страны в составе Европейского Союза, в том числе, знаменовал завершение реализации общей стратегии широкой реформы децентрализации. Именно с 2004 по 2005 г. стартует третий заключительный этап децентрализации - фискальная децентрализация [2]. После десятилетия реформирования следует констатировать, что полноценно административной и финансовой самостоятельности регионов так и не было достигнуто. Проблемной осталась модель финансового обеспечения на региональном и местном уровнях, поскольку в стране продолжал фиксироваться высокий уровень коррупции, а система публичного управления оставалась достаточно забюрократизированной.
Практика децентрализации опирается на тип взаимодействия между институтами экономической и политической систем. Сложности внедрения децентрализации в управленческую систему Словакии добавляет непростая траектория демократических трансформаций в течение 1990-х гг. и реформы «вдогонку» в экономической системе. Ученые Высшей школы экономики Словацкой Республики отмечают, что весомым компонентом успеха децентрализации является незначительная корреляция между степенью управленческой автономии местных администраций и общим уровнем эффективности функционирования финансовой системы по стране [3]. То есть в государстве необходимо найти разумный баланс между реальными управленческими полномочиями в пределах региона и соответствующим финансовым обеспечением территориальных общин.
Наряду с необходимостью оптимизации управленческой системы на местах важными факторами внедрения децентрализации в Словацкой Республике обычно остаются индикаторы экономического потенциала. Задекларированная в 2005 г. фискальная децентрализация на протяжении последующих десяти лет закрепила за местными самоуправляющимися органами компетенцию финансовой автономии. Причем эти полномочия местных администраций являются неотъемлемой частью системы государственного управления [4]. Одновременно практика децентрализационного управления на местах показала двухвекторное влияние на эффективность муниципальных систем. Во-первых, внешние факторы, связанные с общими кризисными явлениями внутри Европейского Союза, часто приводят к ограничению финансовых поступлений. Хотя в некоторых регионах Словакии эффективная система трансграничного сотрудничества способна во многом нивелировать эту тенденцию. Во-вторых, для страны свойственна проблема несбалансированности местных бюджетов. Речь идет о неравномерности между собственными доходами общины и дотациями из центрального бюджета, что существенно увеличивает административную зависимость регионов от общей государственной политики.
Для полноты понимания природы децентрализации рассмотрим финансовую сторону децентрализационной реформы, что отражается в официальных нормативах Словацкой Республики. Согласно Концепции фискальной децентрализации, разработанной Министерством финансов Словакии, в современных условиях государственного строительства основным результатом внедрения реформы должно стать устойчивое финансовое развитие регионов. Наряду с административной автономией, также устойчивое развитие регионов способно обеспечить финансово-кредитную самостоятельность территориальных общин. Фискальная децентрализация должна опираться на четыре основных условия при выполнении местными администрациями конкретной функции публичного управления [5]:
независимость - при принятии решений местными администрациями по использованию собственных доходов;
ответственность - при использовании местными органами власти ресурсов государства;
справедливость - при определении местными общинами направлений реализации государственных средств;
прозрачность - при распределении финансов на принципах объективных статистических показателей.
Непосредственно стратегия внедрения децентрализации, направленная на реформу системы финансирования субъектов местного самоуправления, реализовывалась в три этапа, институционально связанных между собой: 1) делегирование системы компетенций из центра местным администрациям (2002-2004 гг.), 2) общее изменение налоговой системы в стране за счет расширения фискальных полномочий местных органов власти (в течение 2004 г.) и 3) собственно начало фискальной децентрализации (2005 г. - до сих пор) [Там же].
Социоэкономическое и политическое измерение децентрализации в Трнавском крае. Обращаясь к политическим обстоятельствам внедрения децентрализационного реформирования в Словацкой Республике, отметим, что как и для большинства постсоциалистических стран ориентация на децентрализацию стала фактическим дополнением к оптимизации деятельности высших органов государственной власти, и, более того, институциональным требованием в вопросах углубления евроинтеграции. Переломным для ввода стратегии децентрализации в Словакии стал 2001 г., когда с принятием нового законодательства оптимизировалось административно-территориальное деление страны [6] и проведение на базе новой избирательной системы [7] первых выборов в новосфор- мированных округах в высшие органы самоуправления - Учредительные Собрания. Сейчас административно-территориальное деление в Словацкой Республике структурно соответствует требованиям децентрализации с соответствующим условным разделением на высшие и низшие уровни местного самоуправления с управленческим аспектом на юридическую субъект- ность местных территориальных общин (табл. 1).