Таким образом, в рассматриваемой нами сфере правовое регулирование, нормативное программирование и концептуальное обоснование правовой политики осуществлялись хаотично, без необходимых внутрисистемных увязок. Это не могло не сказаться отрицательно на реальных переселенческих практиках, на реализации прав «соотечественников» и защите их интересов. По мнению большинства экспертов, задачи правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений на сегодня выполняются не полно, Закон о соотечественниках недостаточно эффективен, переселение происходит вяло, переехавшие в Россию «соотечественники» зачастую испытывают разочарование из-за невнимания представителей разного уровня публичной власти к их проблемам.
С учетом указанных обстоятельств Закон о соотечественниках обладает ожидаемыми социально-правовыми и технико-юридическими изъянами. Значительная часть его статей имеет декларативное содержание. В нем очень мало реального правового регулирования. Даже самая первая статья Закона, в которой предпринята попытка законодательной дефиниции понятия «соотечественник», далека от совершенства. По сути, «благодаря» этой норме вполне лексически ясное, имеющее русский корень слово приобретает двусмысленность и наделяет людей неоднозначным статусом.
Сначала здесь установлено, что «Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии». Казалось бы, все понятно. Однако далее, во втором пункте статьи, находим: «Соотечественниками за рубежом (далее - соотечественники) являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации». Таким образом, единому понятию «соотечественник» дано уже два определения. При этом второе из них при буквальном его толковании «вычеркивает» огромный массив лиц, ради которых, по сути, все это и затевалось. Если «соотечественниками за рубежом» признаются только граждане РФ, то ими нельзя признать русских людей и представителей других национальностей России, которые в силу исторических обстоятельств оказались за пределами РФ, на территории суверенных государств - бывших союзных республик, и не являются гражданами России. Не добавляет ясности также то обстоятельство, что во второй статье для той же самой категории лиц, определенных в п. 2 ст. 1, выведено еще одно понятие: «гражданин РФ, проживающий за рубежом, - лицо, имеющее гражданство Российской Федерации, проживающее на территории иностранного государства».
В третьей части цитируемой статьи предпринята попытка исправить положение и дать некую типологию соотечественников в «дополнение» к основному определению: «Соотечественниками также признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории РФ и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории РФ, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с РФ лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории РФ, в том числе: лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства; выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства». Во-первых, не понятно: как это соотносится с дефинициями, данными в первой и второй частях. Во-вторых, в трех пунктах одной и той же статьи дается описание как минимум пяти типов лиц, относящихся к родовой категории «соотечественник», поэтому возникают вопросы: на все ли из них распространяется правовое регулирование, осуществленное Законом о соотечественниках и изданными в соответствии с ним подзаконными нормативными правовыми актами? В частности, в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, собственное определение понятия «соотечественник» не содержится, а дана отсылка к Закону. Только вот какое из законодательных определений к какому из пунктов Программы следует применять? И, наконец, в третьих: для огромного числа лиц, имеющих на основании п. 3 формальную возможность получить статус «соотечественника», эту возможность перечеркивает некая «уточняющая» гипотеза (дополнительное условие), введенная в п. 2 ст. 3 Закона в 2010 г. : «Признание своей принадлежности к соотечественникам лицами, предусмотренными п. 3 ст. 1 <...> , является актом их самоидентификации, подкрепленным общественной либо профессиональной деятельностью по сохранению русского языка, родных языков народов РФ, развитию российской культуры за рубежом, укреплению дружественных отношений государств проживания соотечественников с РФ, поддержке общественных объединений соотечественников и защите прав соотечественников либо иными свидетельствами свободного выбора данных лиц в пользу духовной и культурной связи с РФ». Таким образом, далеко не каждый русский, бурят или татарин из числа граждан бывшего СССР, или его потомок, имеют право на статус «соотечественника», а лишь тот, кто сможет представить некие «свидетельства», «подкрепляющие» его лояльность к предполагаемой Родине. Как представляется, данная норма имеет некий дискриминационный момент и вряд ли способствует реальному делу возвращения «соотечественников». В этой связи мы не разделяем положительного мнения В. Филиппова, полагающего, что закон в данном случае «конкретизировал ранее достаточно расплывчатую норму о том, кто может считаться российским соотечественником. В частности, теперь это человек, сознательно и активно поддерживающий духовную и культурную связь с Российской Федерацией» [17, с. 48]. На наш взгляд, произошло как раз обратное: в 2010 г. законодатель поменял хоть и бюрократическую, но достаточно четко описанную в нормативно-правовом стиле, процедуру подтверждения своей относимости к категории «соотечественник» посредством официальных справок государственных органов, на построенную в оценочных категориях и теперь уже точно «расплывчатую» фразу, мало похожую на норму права («иными свидетельствами свободного выбора данных лиц в пользу духовной и культурной связи ...»). Помимо упоминания неких «справок-подтверждений» от зарубежных землячеств о том, что «претендент в соотечественники» в них состоит, четкой информации об этих самых «иных свидетельствах» нет, что создает, помимо прочего, коррупционные риски.
В 2005 г. С.М. Миронов указывал: «Принятые законы часто несовершенны. Само понятие «соотечественники за рубежом» в соответствии с действующим законом о соотечественниках не имеет четкого определения и его можно толковать достаточно широко» [18,с. 10]. Стехпор ничего принципиально не изменилось. Критики закона занимают разные позиции. Часть исследователей считают легальную трактовку категории «соотечественник» слишком широкой (И. О. Забелло [19], И. С. Еремина [20] и др.), другая часть - наоборот, зауженной (Д. В. Петухов [21] и др.). В литературе неоднократно предпринимались попытки выработать и предложить законодателю соответствующую дефиницию, а также элементы правового статуса «соотечественников» [22].
Отметим также, что в ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», которым, собственно, и осуществляется реальное правовое регулирование общественных отношений в рассматриваемой сфере, понятие «соотечественник» вообще не используется: ни в дефинитивной ст. 3, ни в ст. 7 «Предоставление защиты и покровительства гражданам РФ, находящимся за пределами РФ», ни в ст. 14, регламентирующей прием в гражданство РФ в упрощенном порядке, ни в какой-либо иной норме [23]. Как представляется, изложенные обстоятельства - отсутствие внятного доктринального и политико-правового обоснования, внутрисистемная рассогласованность, низкое социально-правовое и юридико-техническое качество законодательства - не способствуют эффективному решению задач переселения в Россию бывших граждан СССР, их детей и внуков, других представителей российских этносов, по той или иной причине оказавшихся гражданами зарубежных государств, частичной компенсации депопуляции российского народа за счет мигрантов из их числа. При этом дефекты законодательства имеются как в части регулирования процедуры переезда, так и в части последующей интеграции «соотечественников» в российское общество, их социальной поддержки.
Рассогласованность правовой политики по поводу переселения «соотечественников» проявляется также и в разрезе соотношения федерального и регионального правового регулирования. Дело в том, что Государственная программа предусматривает двухуровневое регулирование. В соответствии с указом Президента РФ в каждом субъекте РФ должна быть создана своя региональная Программа, а часть субъектов выделена особо в качестве приоритетных территорий для заселения «соотечественниками». Однако на практике сложилась ситуация, когда власти субъектов РФ к решению этой проблемы подошли формально, не проявляют заинтересованности в решении демографической проблемы за счет мигрантов. «Разработанные» ими региональные программы просто дублируют «спущенную сверху» типовую программу, не отражают собственной специфики того или иного региона, не предусматривают дополнительных региональных средств социально-экономической и иной поддержки прибывающих «соотечественников». Л. В. Золотова, изучившая проблему с политологических позиций, совершенно обоснованно указывает, что программы субъектов Федерации должны дополнять общегосударственную, а не дублировать ее положения. При этом «Нежелание руководителей многих регионов стимулировать осуществление на подконтрольных территориях социальные, политические и экономические инновации уже в ближайшее время самым негативным образом скажется на привлекательности как субъектов Федерации, так и страны в целом» [24, с. 6].
Нельзя утверждать, что совершенствование законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере не происходит вовсе. Напротив, в последние годы принят целый ряд важных законодательных решений. Например, в 2016 г. А.С. Прудников и В.А. Яковлев указывали в качестве недостатка на то обстоятельство, что срок действия свидетельства участника Госпрограммы составлял на тот момент 3 года. На практике часть переселенцев приезжала в Россию под конец этого срока и не успевала реализовать свои права - получить различные компенсации, выплаты, а главное, оформить свой правовой статус. Поэтому авторы публикации предлагали «предусмотреть возможность однократного продления на год статуса участника Госпрограммы для лиц, прибывших в регионы, но не завершивших соответствующие процедуры» [25, с. 82]. Однако по факту в 2020 г. было принято более кардинальное правовое решение - срок действия свидетельства в целом был продлен с 3-х до 5 лет [26]. Этот пример не единственный, совершенствование происходит. Много сделано в связи с потоком переселенцев с Украины. Однако эти изменения имеют «разовый», ситуационный характер, им, как представляется, не хватает главного: концептуальной основы, обеспечивающей системность и эффективность реализации миграционной политики в части привлечения «соотечественников».
В процессе устранения названных дефектов российским политикам и законодателю полезно воспользоваться положительным опытом соседних государств, в частности, Казахстана. В Республике Казахстан (далее - РК) действует Закон «О миграции населения», который регулирует общественные отношения, связанные как с внешней, так и с внутренней миграцией. При этом внутренним переселенцам, переезжающих по установленной квоте в определенные регионы страны с целью решения социально-экономических задач, оказываются интенсивные и вполне определенные законодательством меры государственной поддержки. Это тоже немаловажная деталь. Ведь не секрет, что интенсивному социально-экономическому развитию ряда регионов России мешает, в числе прочего, слабая юридическая обеспеченность переселенческой политики, отсутствие мобильности населения из-за социально-экономических, бытовых и транспортных причин, неразвитость правового регулирования вопросов государственной поддержки полезной внутренней гражданской миграции (за исключением отдельных оторванных от общего правового поля попыток исключительного регулирования типа «Закона о дальневосточном гектаре» [27]).
Что касается внешней миграции, проблемы возвращения казахстанцев, то в законе выделено две категории лиц, работа по переезду которых является приоритетом: 1) бывший соотечественник - лицо, родившееся или ранее состоявшее в гражданстве Казахской ССР или РК и постоянно проживающее за рубежом; 2) оралман - этнический казах и (или) члены его семьи казахской национальности, ранее не состоявшие в гражданстве РК, прибывшие на историческую родину и получившие соответствующий статус. Законом осуществлено достаточно детальное, понятное правовое регулирование процедуры въезда, получения статуса, адаптации и интеграции оралманов, их прав и обязанностей, мер социальной помощи им и их семьям [28]. К тому же данный закон хорошо системно увязан с законодательством РК о занятости населения [29], а также с законодательством о гражданстве, где в интересующем нас контексте выделены четыре категории лиц: 1) граждане бывших союзных республик, прибывшие с целью постоянного проживания в РК; 2) оралманы; 3) реабилитированные жертвы массовых политических репрессий, а также их потомки, лишенные или утратившие гражданство без их свободного волеизъявления; 4) этнические казахи, обучающиеся в высших учебных заведениях РК [30]. В публикациях отмечается, что в ведомственных актах МВД РК с 01.01.2021 г. наряду с «оралман» будет употребляться термин «кандас»: это этнические казахи, постоянно проживавшие на момент приобретения суверенитета РК за ее пределами, и их дети, прибывшие в Казахстан в целях постоянного проживания на исторической родине и получившие соответствующий статус [31].
Правовое регулирование рассматриваемых отношений в РК осуществляется на базе согласованных положений целого ряда актуальных документов стратегического планирования и иных источников политико-правового характера: Стратегии развития РК до 2050 г., Стратегического плана развития РК до 2025 г., Концепции миграционной политики РК на 2017 - 2021 гг. (до этого действовала концепция на 2007 - 2015 гг.), Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны до 2020 г. (до ее принятия в 2011 г. действовала Стратегия территориального развития РК до 2015 г.), Государственной программы развития регионов до 2020 г.
С 2009 г. по 2011 г. в РК действовала государственная программа «Нурлы кош» («светлая кочёвка», «светлый переезд»), которая была направлена на решение проблемы рационального расселения и содействия в обустройстве трех типов мигрантов: 1) этнических иммигрантов; 2) бывших граждан Казахской ССР, прибывших для осуществления трудовой деятельности на территории РК; 3) граждан Казахстана, проживающих в неблагополучных районах страны (то есть вынужденных внутренних переселенцев). Несмотря на то, что на официальных сайтах постановление Правительства РК, которым программа вводилась в действие, фигурирует как действующее, при этом в редакции 2014 г., данных о пролонгации действия программы нет [32]. Напротив, на тематических сайтах отмечается, что действие программы приостановлено, в том числе в связи с обнаруженными негативными эффектами ее действия, и этот отрицательный опыт тоже подлежит тщательному изучению. В настоящее время отдельные задачи, на которые была нацелена «Нурлы кош», решаются с помощью программы «Дорожная карта 2020».