ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРАВ «ВОЗВРАТИВШИХСЯ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ» КАК ЭЛЕМЕНТ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА (ОПЫТ РОССИИ И КАЗАХСТАНА)
А.Н. Шаламова,
начальник кафедры государственно-правовых дисциплин Восточно-Сибирского института МВД России, кандидат юридических наук, доцент (г. Иркутск)
Аннотация
В статье рассмотрены вопросы правового обеспечения возвращения в Россию лиц из числа «соотечественников», оказавшихся в силу различных обстоятельств за рубежом, их статуса и социально-экономической поддержки в контексте доктрины социального государства. Указаны возможности частичного решения таким способом демографических проблем. Исследованы имеющиеся источники права политико-правового характера и акты законодательства, дана их критика, в том числе в части легальной дефиниции понятия «соотечественник». Рассмотрен опыт Республики Казахстан в данном вопросе. Выработаны рекомендации по совершенствованию правовой политики России и правового регулирования в отношении «возвратившихся соотечественников».
Ключевые слова и словосочетания: социальное государство, правовая политика в социальной сфере, миграционная политика, «соотечественники».
ENSURING SOCIO-ECONOMIC RIGHTS OF “RETURNED COMPATRIOTS” AS AN ELEMENT OF THE LEGAL POLICY OF THE SOCIAL STATE (THE EXPERIENCE OF RUSSIA AND KAZAKHSTAN)
A.N. SHALAMOVA, Chief at the Department of State-Legal Disciplines of the East-Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Law, Associate Professor (Irkutsk)
Annotation. The article deals with the issues of legal support for the return to Russia ofpersons from among “compatriots” who found themselves abroad due to various circumstances, their status and socio-economic support in the context of the doctrine of the social state. The possibilities ofpartial solution of demographic problems in this way are indicated. The available sources of law of a political and legal nature and legislative acts are investigated, and their criticism is given, including in terms of the legal definition of the concept of “compatriot”. The experience of the Republic of Kazakhstan in this issue is considered. Recommendations to improve the legal policy of Russia and legal regulation in relation to “returnedcompatriots” are made.
Keywords and phrases: social state, legal policy in the social sphere, migration policy, “compatriots”.
социальный экономический поддержка соотечественник
Важнейшим и объективно-неоспоримым критерием эффективности социальной политики государства, в том числе правовой политики в социальной сфере, является демографическая ситуация.
За 20 лет с 1992 г. по 2012 г. суммарно смертность в России превысила рождаемость более чем на 13 миллионов человек. Эта страшная цифра в плане общей численности населения страны была примерно наполовину «смягчена» за счет интенсивной миграции. Благодаря притоку новых жителей из-за границы, прежде всего из числа граждан стран СНГ - «бывших соотечественников», общая численность населения России сократилась за указанный период «всего» на 5,9 млн человек (142,7 млн против исходных 148,6 млн). После некоторого улучшения естественных жизненных показателей демографической ситуации в России, имевшего место в период 2012 - 2015 гг., в 2016 г. цифры смертности и рождаемости сравнялись, а начиная с 2017 г. вновь начался продолжающийся до сего дня демографический кризис. Несмотря на некоторое снижение смертности в 2017 - 2019 гг. (в среднем на 30 тыс. человек в год), она все эти годы превышает рождаемость: убыль постоянного населения в 2018 г. составила 99712 человек, в 2019 г. - 32130 человек [1].
Ситуация усугубилась в 2020 г. в связи с пандемией новой коронавирус- ной инфекции COVID-19. Фиксируется увеличение связанной с заболеваниями смертности и одновременно снижение миграционной активности из-за закрытия государственных границ. Так, например, по данным Росстата в июле 2020 г. в России COVID-19 стал основной причиной смерти 6 084 человек, а еще в 1 237 случаев коронавирус не был основной причиной смерти, но оказал существенное влияние на развитие смертельных осложнений какого-то иного заболевания. В августе 2020 г. родились 126,6 тыс. младенцев, умерли 157,2 тыс. человек [2]. Общее (без учета причины) число умерших за январь - август 2020 г. составило 1,285 миллиона человек и выросло по сравнению с аналогичным периодом 2019 г. на 5,9 %. Одновременно рождаемость в России за восемь месяцев 2020 г. снизилась на 5,6 % в годовом выражении. Естественная убыль населения в России в январе - августе 2020 г. составила почти 346,9 тысячи человек (годом ранее - 219,1 тысячи человек) [3].
Руководством России предпринимаются интенсивные меры по сбережению народа и улучшению благополучия населения, экономическому стимулированию рождаемости, качественному изменению здравоохранения, увеличению продолжительности жизни граждан, «точечной» борьбе с патологиями, статистически являющимися основными причинами смерти, уменьшению числа смертей в результате причин, не связанных с заболеваниями (ДТП, убийства, самоубийства, несчастные случаи на производстве и т. д.). Однако увы оснований для оптимизма с учетом экономической ситуации и наблюдающихся кризисных явлений не много. Поэтому одним из основных путей для преодоления депопуляции населения России, улучшения демографической ситуации, по-прежнему остается миграция. Необходимо обеспечивать ее положительное сальдо.
Понятно, что «возмещение» убывающего коренного населения России за счет прибывающих иностранцев имеет свои недостатки и риски, создает проблемы, несет явные и скрытые угрозы, в том числе и в сфере национальной безопасности. Это «захват» мигрантами определенных сегментов на рынке труда в ущерб коренному населению регионов России, проблема слабой адаптации и культурной ассимиляции мигрантов, возникающая в связи с этими двумя факторами социальная напряженность, межнациональная рознь и ксенофобия, привнесение в общую криминогенную ситуацию элементов этнической преступности, коррупционные риски, угрозы, связанные с проникновением экстремистской идеологии, и многое другое. Однако большинство современных российских социологов, демографов и экономистов признают, что решить задачу стабилизации демографической ситуации и преодоления кризисных явлений в экономике на сегодня без привлечения, социально-бытового закрепления мигрантов и эффективного использования их демографического и трудового потенциала очень сложно.
Очевидно, что снизить вышеназванные риски и угрозы, минимизировать негативные эффекты, неминуемо сопровождающие приток мигрантов, возможно в том случае, если их поток структурно будет состоять прежде всего из лиц, изначально готовых к естественной ассимиляции представителей этносов, историческая память которых хранит опыт совместного проживания с русскими и с другими народами России, относящихся к единому с россиянами цивилизационному коду. И, конечно же, второе дыхание следует придать так и не реализованной до конца идее возвращения «соотечественников», то есть тех лиц из числа русских и иных представителей многонационального народа России, которые в результате распада СССР и других исторических явлений оказались гражданами других государств, проживают за рубежом, однако при определенных условиях готовы вернуться на постоянное место жительства на историческую Родину.
Как представляется, важнейшими факторами, способными привлечь «соотечественников», подвигнуть их к принятию решения о переезде на постоянное жительство в Россию и принять российское гражданство, являются: а) гарантия занятости, уверенность в том, что сразу после переезда удастся найти соответствующую своей квалификации, достойно оплачиваемую работу, либо беспрепятственно начать собственный выгодный бизнес; б) гарантирование и реальное обеспечение социально-экономических прав «соотечественников» и членов их семей со стороны российского государства.
Провозглашение России социальным государством (ст. 7 Конституции РФ) предполагает, что политика ее должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие всех людей - в равной мере как «коренных», родившихся на территории государства граждан, так и тех, которые стали жителями России в результате миграционных процессов. Труд и здоровье последних должны охраняться точно так же, в отношении них должны действовать точно такие же меры поддержки семьи, материнства, отцовства и детства. Должны быть гарантии того, что при необходимости они будут полноценно охвачены системами здравоохранения и образования, социальной поддержки, социального страхования и пенсионного обеспечения, иными мерами социальной защиты. Более того, в отдельных случаях эти меры в отношении только что прибывших «соотечественников» могут быть даже усилены с учетом сложностей адаптационного периода, однако без излишеств и перекосов, то есть при этом не должен быть нарушен баланс интересов, принцип социальной справедливости. «Коренные» местные жители не должны почувствовать себя обделенными, обнаружить в усиленной поддержке «новоприбывших» дискриминационную составляющую.
Все перечисленные аспекты социальной политики государства должны быть реализованы как посредством экономических инструментов, так и путем проведения соответствующей правовой политики. Как мы ранее уже формулировали, правовая политика - это имеющая идеологические и научные (политические и юридические) основания, целенаправленная, системная и последовательная деятельность органов государства во взаимодействии с институтами гражданского общества, заключающаяся в определении целей и задач правового регулирования, выработке правотворческой и правореализационной стратегии, дальнейшем обосновании и реализации актуальных направлений и конкретных механизмов правового регулирования для наиболее эффективного достижения целей и задач правового регулирования. Правовая политика является реализационным инструментом государственной политики в соответствующей сфере, посредством нее государственная политика переводится в юридическую плоскость для последующего создания законодательных и правоприменительных средств ее проведения в жизнь [4, с. 22]. Соответственно, социальная политика в отношении «соотечественников» должна проводиться посредством правовой политики в социальной сфере.
В России в рассматриваемой сфере в настоящее время создана определенная правовая база. Одним из основных правовых актов здесь является ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» (далее - Закон о соотечественниках) [5]. Несмотря на всю значимость данного закона, он по своей сути нарушает логику построения правовой системы. Как представляется, эта логика предполагает, что сначала должна быть выработана и зафиксирована в источниках права политико-правового характера правовая политика. А уже затем на основе четко сформулированных элементов правовой политики во исполнение этих элементов принимаются законы и издаются иные нормативные правовые акты. Как известно, согласно канонам юридической техники наименование закона должно четко передавать его содержание, предмет его регулирования. Значит, Закон о соотечественниках устанавливает политику, что само по себе нонсенс. Закон не должен описывать правовую политику, закон должен регулировать общественные отношения. К сожалению, это не единственный такой случай [6].
Законодателю в данном случае следовало бы изучить собственный отрицательный опыт. В 1997 г. Государственная Дума приняла внесенный еще в 1995 г. законопроект «О государственной политике в области экологического образования и просвещения», однако он был отклонен Советом Федерации. Согласительная комиссия предложила более соответствующий логике правового регулирования вариант наименования - «О государственном регулировании образования в области экологии». Под этим наименованием в 1998 г. он был принят, одобрен Советом Федерации, однако был отклонен Президентом РФ. В 1999 г. для работы по данному законопроекту была создана специальная комиссия, об успехах которой ничего не известно. В 2005 г. законопроект был бесславно снят с рассмотрения [7]. Таким образом, 10 лет работы парламента по данному вопросу прошли впустую, в том числе из-за неправильного определения предмета регулирования. Тем не менее, законодатель не оставляет своих попыток урегулировать политику законом [8].
Мы по данному вопросу солидарны с М. А. Мушинским, который в нескольких своих работах убедительно обосновывает концепцию, согласно которой создание актов законодательства в той или иной сфере должно предварять выработку правовой политики в соответствующей сфере правового регулирования, и эта политика должна быть отражена в источниках права политико-правового характера, в том числе в так называемых «документах стратегического планирования». Автор пишет: «последовательность создания документов - источников российского права политико-правового содержания - должна быть следующей: сначала доктрина, затем концепция и в завершение стратегия. <...> Стратегии лежат в основе «тактик», т. е. разработки планов и проектов на краткосрочную перспективу, законотворчества и правоприменения» [9, с. 806]. В рассматриваемой нами сфере все сделано «с точностью до наоборот». В 1994 г. Президент указал Правительству РФ принять документ под названием Основные направления государственной политики РФ в отношении соотечественников, проживающих за рубежом [10]. Такой документ был утвержден постановлением Правительства РФ (обратим внимание - подзаконным актом) в том же году [11]. В 1996 г. Правительством разработана Программа мер по поддержке соотечественников за рубежом [12]. Как можно увидеть даже из наименования, Программа (так же, как и ранее изданные «Основные направления...») в большей степени посвящена не переселению «соотечественников», а поддержке русской диаспоры в странах - бывших республиках СССР.
В 1999 г. принят федеральный Закон о соотечественниках. В 2001 г. для заинтересованных учреждений был распространен некий документ под названием Концепция поддержки РФ соотечественников за рубежом на современном этапе с пометкой «утвержден Президентом РФ 30 августа 2001 г.», однако официальное опубликование его не было осуществлено. В 2006 г. введена в действие Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, которая получила новую редакцию в 2012 г. [13]. И только в 2007 г. утверждена Концепция демографической политики РФ на период до 2025 г., где среди прочих названа задача «по привлечению мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития», в том числе «содействие добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, на постоянное место жительства в РФ, а также стимулирование возвращения в РФ эмигрантов», «создание условий для интеграции иммигрантов в российское общество и развития терпимости в отношениях между местным населением и выходцами из других стран в целях предотвращения этноконфессиональных конфликтов» и т. д. [14]. В 2012 г. утверждена Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г., которая по итогам 6-летней реализации потребовала актуализации и в 2018 г. была заменена на Концепцию государственной миграционной политики РФ на 2019 - 2025 гг. [15]. Следует при этом отметить, что последние изменения в Закон о соотечественниках вносились в 2013 г., то есть обстоятельства, которые вызвали необходимость пересмотра в 2018 г. даже не «отработавшей» полный срок концепции миграционной политики, в данном законе никак не отразились, хотя значительная часть концепции посвящена именно внешней миграции, в том числе и вопросам переселения соотечественников. Кроме того, в 2012 г. была утверждена Стратегия государственной национальной политики РФ на период до 2025 г., также затрагивающая вопросы, связанные с миграцией и интеграцией мигрантов в российское общество [16].