Действие муниципально-правового режима на сельской территории имеет важное значение с точки зрения ответственности органов местного самоуправления за управление и регламентацию местных дел, способности к осуществлению полномочий и контролю за исполнением принятых решений с целью недопущения правового нигилизма и хаоса.
На территории сельского поселения вопросы местного значения решаются двумя видами муниципальных образований - органами местного самоуправления сельских поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в который входит данное сельское поселение в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года.
Говоря о возможности одного человека или группы лиц добиваться осуществления своей воли над другими людьми, необходимо обратить внимание на важнейший методологический вывод, который мы находим в научных трудах А.И. Экимова о том, что любая воля имеет целенаправленный характер, а в целях, преследуемых с помощью правовых норм, находит отражение синтез интересов и ценностей.
Таким образом, раскрывая понятие сельского поселения как социально-правого явления, можно выделить следующие характеризующие его в совокупности признаки:
1) территория сельского поселения имеет специфические пространственные критерии (общая площадь, протяженность с севера на юг и с востока на запад, географическое положение на карте, климатические условия, населенность, особенности ландшафта, плодородие и другие свойства почвы, характер недр и степень их разработки);
2) на основе Конституции РФ в сельских поселениях действуют государственно-правовой и муниципально-правовой режимы (механизмы осуществления государственной и муниципальной власти) в интересах населения сельского поселения, ведущего сельский образ жизни.
Как уже было отмечено, государственная власть и местное самоуправление в соответствии с Конституцией РФ являются двумя формами политической власти, которые осуществляются на соответствующих территориях. И если политическая власть государства распространяется на всю территорию РФ, то на территории сельского поселения действует местное самоуправление со своей спецификой, которая заложена в вопросах местного значения для данного вида муниципального образования. Вместе с тем, если государство выделяет сельскую территорию как особый её вид, наряду с городской территорией, то в правовом регулировании этого государственно-правового явления также устанавливаются свои особенности.
В сельском поселении местное население осуществляет политическую власть в форме местного самоуправления с основными источниками поступления в местный бюджет от деятельности местного (сельского) населения, дотаций и субвенций государства, финансовой поддержки муниципального района.
Осуществляя местное самоуправление в сельском поселении в соответствии с действующим законодательством, население имеет возможность максимально отразить исторические, религиозные, национальные и иные местные традиции. Так ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 г. не ограничен перечень возможных наименований сельских населенных пунктов, тем самым предоставлена возможность использовать традиционные для данной местности наименования. Однако нормы права, регулирующие общественные отношения по поводу местного самоуправления сельских поселений, должны учитывать не только групповые, индивидуальные интересы населения сельского муниципального образования, но и ценности правового государства на основании статьи 1 Конституции РФ. Во главе этих ценностей стоят права и свободы человека и гражданина (ст.ст. 17-64 Конституции РФ), а значит, право должно обеспечивать неуклонное повышение уровня (качества) жизни народа, в том числе и сельского населения, нравственность. Это положение для сельских территорий подтверждено в Федеральном законе от 29 декабря 2006 года № 264 «О развитии сельского хозяйства», провозглашающем в качестве основной цели государственной аграрной политики обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в т.ч. оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве (п. 2 ч. 2 ст. 5).
Современное законодательство властные отношения в муниципальном образовании подразделяет на два вида:
1) публично-властные, где реализуются формы непосредственной демократии, и действуют органы местного самоуправления, и
2) общественно-властные, где осуществляется территориальное общественное самоуправление.
В любом случае властные отношения имеют публичный характер, так как их влияние распространяется на неограниченный, то есть заранее не определенный, круг лиц, находящихся на территории (части территории) сельского муниципального образования, и объединение граждан в сообщество преследует не частный, а публичный интерес. Одним из ключевых признаков местной власти является ее самостоятельность в соответствии со ст.ст. 8, 12 и 130 Конституции РФ. Самостоятельность реализуется через установленную законом компетенцию, которая направлена на обеспечение интересов местного населения. Обоснованно местную власть можно характеризовать как ограниченную законодательством государства публичную, неполитическую, негосударственную власть.
Наделяя местное сообщество определенными властными полномочиями, государство через этот политический институт на всех этапах исторического развития добивалось решения как мелких задач (к примеру, нотариальные действия, устройство рынков и базаров), так и серьезных государственно-политических и хозяйственных задач (обеспечение централизации власти, освоение вверенных территорий). Власть призвана играть роль регулятора, гарантирующего отдельные элементы общего интереса населения.
Властные полномочия реализуются населением как непосредственно, так и через систему органов власти, создаваемых населением самостоятельно в соответствии с уставом сельского муниципального образования (ч. 2 ст. 130 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Власть местного самоуправления муниципального образования как одна из форм народовластия ближе всего находится к гражданам государства (абзац седьмой преамбулы, п. 3 ст. 4 Европейской хартии о местном самоуправлении). Власть сельского муниципального образования имеет специальный объект управления - вопросы местного значения муниципального образования определенного вида.
Местное самоуправление сельского поселения - это не просто объединение людей, использующих механизм власти, но и определенная территория, где живет и осуществляет местное самоуправление население. Как уже было отмечено, для территории муниципального образования, как части общегосударственной территории, характерны не только специфические пространственные критерии, но и многие другие, в том числе административно-правовой режим, населенность, качество и так далее. На территории сельского муниципального образования реализуются нормы муниципального права (специфическая особенность муниципального права как комплексной отрасли права).
Анализ понятия местного самоуправления сельского поселения еще раз подтверждает взаимосвязь государства и местного самоуправления, их однородность по составляющим элементам. А потому здесь уместно распространить вывод Д.А. Керимова, сделанный им в отношении целостности государства и любого правообразования, на местное самоуправление сельского муниципального образования. В понятии этого правового явления с общефилософской точки зрения территория предполагает некую обязательную форму существования местного самоуправления сельского муниципального образования, сельское население - содержимое этой формы, а местная власть муниципального образования - силу, скрепляющую форму и содержимое в единое целое.[13]
Выделение элементов местного самоуправления сельского поселения с теоретической и практической точки зрения важно потому, что соединение триады (власть, территория, население) позволяет определить вид муниципального образования и увидеть, что данная муниципальная власть распространяется на всю территорию и всех людей, населяющих эту территорию.
Исходя из вышеизложенного можно определить, что местное самоуправление сельского поселения - это организация публичной власти особой формы, действующей на всей территории РФ, обеспечивающей населению, проживающему на территории сельского поселения, разрешение вопросов местного значения с целью повышения уровня его жизни и устойчивого комплексного социально-экономического развития территории на основе ценностей правового государства, исторических, религиозных, национальных и иных традиций в тесном взаимодействии с органами государственной власти.
Входящие в понятие местного самоуправления сельского поселения элементы и признаки, находясь во взаимосвязи между собой и другими социальными явлениями, позволяют выявить его сущность. Сущность как философская категория означает главное, основное, необходимое в том или ином явлении. Следовательно, сущность местного самоуправления муниципального образования есть то наиболее характерное, закономерное, устойчивое и значимое в нем, что определяет его содержание, социально-правовое назначение и функционирование.
В юридической литературе многими авторами подробно исследованы теории, объясняющие политико-правовую природу данного явления местного самоуправления.[14] На основе их анализа можно выделить две основные теоретические позиции в отношении сущности местного самоуправления:
1) общественную теорию местного самоуправления и
2) государственную теорию местного самоуправления.
Истоки теоретического обоснования общественной теории местного самоуправления сельского поселения находятся в славянофильских идеях об особом пути развития Русского государства и в представлениях о естественных правах общины.[15] Следующим образом охарактеризовал ее Н.М. Коркунов: «Она исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведали только своими собственными интересами».[16] Тем самым провозглашается принцип полной автономии и независимости от государства местного самоуправления в решении вопросов местного значения.
Согласно государственной теории организация местного самоуправления строится на основе закона, и его органы действуют как в общественных интересах, так и в государственных. Видный ученый и публицист XIX века В.П. Безобразов справедливо отмечал, что «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно входит как часть единого целого».[17]Государственная теория видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество общественных задач государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями. В этой теории принципом может служить положение, что любое управление публичного характера есть дело государственное, а через местное самоуправление государственная власть приближается к народу.
Признанием тесного единства государственных и самоуправленческих начал и организации публичной власти является рассмотрение КС РФ дела о проверке конституционности отдельных статей Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». При анализе сущностной природы местной власти КС РФ исходил из того, что определяющее значение здесь имеет не формально-юридический критерий отнесения местного органа к определенному виду публичной власти, а его фактические, компетенционные характеристики в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать вопросы местного значения. В основе данного подхода лежит понимание сущности местного самоуправления как выражения единства власти и свободы населения. Публичная власть может быть и государственной, и муниципальной, они находятся не только в тесном взаимодействии, но и в органическом единстве. Объяснение этому следует искать в самой природе соответствующих явлений, в том, что государственная власть и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы народовластия.
В современной научной литературе к сущностным характеристикам местного самоуправления обоснованно относят самостоятельное значение личности в системе местного самоуправления. Вместе с тем в России исторически сформировался коллективистский тип прав и свобод, который существенно отличается от господствующего на Западе индивидуалистического типа прав личности. Вот почему в условиях формирования новой правовой системы России весьма актуальной является проблема поиска оптимального сочетания коллективизма с самостоятельностью, автономией личности. В этом плане именно сельское местное самоуправление способно стать своеобразным связующим звеном между коллективностью и автономией личности. Для понимания значения личности в системе местного самоуправления РФ многие авторы раскрывают в этом плане содержание основополагающих подходов (принципов).[18]