Представляет интерес характеристика сельского местного самоуправления, его места в системе народовластия, которую дает А.А. Саломаткин. Он определяет местное самоуправление сельских поселений как осуществляемую специальными юридическими способами публичную деятельность сельских жителей, направленную на решение вопросов местного значения, правовым результатом которой является установление, изменение либо прекращение правовых отношений между субъектами права, находящимися в сельских поселениях или на территории соответствующего муниципального образования, и выделяет следующие его особенности:
1) имеет специальный субъект, которым является сельское население, его численность;
2) занимает особое место в демократическом управлении обществом и государством;
3) имеет специальный объект управления - вопросы местного значения;
4) обладает самостоятельностью, которая гарантируется государством;
5) это неотъемлемая часть общегосударственных сдержек и противовесов;
6) обладает собственной ответственностью перед населением;
7) сельскохозяйственный профиль территории;
8) особенности традиций и быта сельского населения;
9) самодостаточность и самоуправляемость сельских поселений и другие. Однако из приведенных признаков лишь только первый, седьмой и восьмой фактически, на наш взгляд, могут являться критериями, выделяющими сельские поселения из всей системы местного самоуправления. В качестве элементов правового статуса населения сельских территорий в РФ он выделяет:
а) наличие гражданства РФ;
б) достижение гражданином РФ возраста 18 лет и приобретение в связи с этим правосубъектности, включающей активное избирательное право;
в) наличие постоянного или преимущественного проживания в сельской местности в РФ.[5]
А.Н. Костюков к элементам конструкции понятия местного самоуправления относит население (обязательный коллективный субъект осуществления местного самоуправления), вопросы местного значения, касающиеся непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (объект управления), и содержание деятельности по осуществлению местного самоуправления (муниципальные правоотношения). К элементам конструкции понятия поселение, связанным с осуществлением местного самоуправления на сельской территории, он относит населенную территорию, сосредоточенную застройку, наличие границ и выделяет в ней конкретно для сельского поселения специфическую особенность - сферу преимущественного приложения труда - сельскохозяйственное производство.[6]
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года учет мнения населения является одним из основных принципов территориальной организации местного самоуправления, прежде всего, при установлении и изменении границ, преобразовании муниципальных образований.
На наш взгляд, понятие «местное самоуправление сельского поселения» не совпадает с понятием «население сельского поселения» и выступает по отношению к нему управляющей системой. С помощью этой системы население сельского поселения реализует свои права через:
1) использование форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления на основании ст.ст. 22-33 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года (референдумы, выборы, территориальное общественное самоуправление и другие формы) и
2) публичное представительство местного населения, выступающее в виде органов местного самоуправления (ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года). В законодательстве, научной литературе при характеристике тех или иных правовых институтов понятия «народ» и «население» зачастую имеют тождественный смысл. Вместе с тем, когда речь заходит о государстве, то в большей мере используется слово «народ», а для характеристики местного самоуправления - «население» или «местное население», «сельское население» как часть народа, проживающего на определенной территории. Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления», определяет местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленными федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Основываясь на содержании ст. 3 Конституции РФ, можно сделать однозначный вывод, что народ выступает субъектом государственной власти как единое целое в масштабе всей страны. Когда речь идет о части этого целого - о населении (местном населении, сельском населении), то необходимо говорить только о власти негосударственной, власти местного самоуправления. Народ является единственным источником государственной власти и суверенитета, а потому рядом со словами «государство», «государственная власть» юридически обосновано употреблять именно этот термин. Такая позиция заслуживает, на наш взгляд, более детального закрепления на законодательном уровне.
А.А. Уваров в местном населении видит не просто группу людей, проживающих на определенной территории, в которой важны лишь трудовые, имущественные, возрастные и иные количественные характеристики людей, а категорию социально активного волевого субъекта, имеющего свое функциональное и целевое предназначение и самостоятельно организующего свою жизнедеятельность.[7]
Некоторые авторы при характеристике сельского населения выделяют такие социально-психологические признаки как большую открытость в общении, более высокое значение общественного мнения, наличие социального контроля, более упрощенные формы общения и другие.[8]
Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории муниципального образования, имеют в муниципально-правовых отношениях ограниченную правосубъектность. В частности, они вправе участвовать в территориальном общественном самоуправлении, получать информацию о деятельности органов местного самоуправления, знакомиться с правовыми актами органов местного самоуправления, затрагивающими их права и свободы, участвовать в митингах, шествиях, пикетированиях. Вместе с тем лица без гражданства не могут участвовать в муниципальных выборах, в местном референдуме. В отдельных случаях на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане РФ.
Население сельских поселений можно выделить и по другим условиям, формам и качественным показателям жизнедеятельности людей, в современной литературе объединенным под общей дефиницией - сельский образ жизни. Кроме вышеуказанного критерия как занятие преимущественно земледельческим трудом, для него характерна исторически сложившаяся специфическая форма трудовых, бытовых и социокультурных отношений, проявляющихся в общности интересов сельчан и стереотипах социального поведения. Субъектами сельского образа жизни выступают индивиды, объединенные в сельскую социально-территориальную общность. Их объединяют также: специфика трудовой занятости; демографическое поведение; формы общения, обычаи и традиции; условия быта, образования и культуры; возможности внешней и внутренней коммуникации и др. Структуру сельского образа жизни составляют такие показатели, как: уровень жизни - степень удовлетворения материальных и культурных потребностей сельчан; стиль жизни - совокупность образцов повседневного поведения, присущих данной социально-демографической группе; качество жизни - уровень получаемых медицинских, бытовых, образовательных и культурных услуг, состояние социальной защищенности индивидов. Специфика сельского образа жизни проявляется в его неотделимости от экономики, в низкой расчлененности повседневной жизни, быта, личного хозяйства и участия в общественном производстве. На формирование населения сельского поселения оказывают воздействие погодно-климатические условия, пространственная рассредоточенность людей, цикличность трудового процесса, когда периоды больших физических напряжений сменяются относительной невостребованностью рабочей силы. Повседневное общение с природной средой способствует сохранению приверженности сельчан к устоявшимся традициям и нормам, формируя определенный консерватизм мышления и поведения.
На наш взгляд, заслуживает внимание дефиниция «устойчивое развитие сельских территорий». В Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года устойчивое развитие сельских территорий - это стабильное социально-экономическое развитие сельских территорий, увеличение объема производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства и рыбохозяйственного комплекса, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель, основная цель долгосрочной социально-экономической политики РФ.
Суммируя сказанное, население сельских поселений (сельское население) с полным основанием можно отнести к основным элементам конструкции понятия сельского поселения, определяющего его специфику. Население сельских поселений, на наш взгляд, могут характеризовать следующие признаки:
1) постоянное или преимущественное проживание на обособленной сельской территории;
2) род занятий у большей части населения связан с сельским хозяйством;
3) относительно невысокая плотность и численность населения;
4) основные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросы местного значения) сельского поселения регламентируются муниципальными правовыми актами;
5) периодически население выступает в качестве политической общности, выражающей свою волю, как по решению вопросов местного значения сельского поселения, так и по участию в осуществлении государственной власти (жители должны иметь статус избирателя, установленный законодательством);
6) устойчивое психологическое представление населения о единении в сообщество, основанное на чувствах принадлежности, сопричастности, ответственности, производственных, исторических и культурных традициях;
7) общая инфраструктура, обеспечивающая повседневные социальные и экономические потребности жителей.
Анализ законодательства, научных работ показывает, что при отнесении населенного пункта к определенному виду в первую очередь обращается внимание на два основных признака: территорию и население. В меньшей степени обращается внимание на специализацию деятельности большинства населения села.
Важнейшим элементом в понятии «сельское поселение» является действующая на данной территории власть и устанавливаемый ею на данной территории правовой режим. На сельской территории России действуют обе формы политической власти - государственная власть и местное самоуправление. Государственная власть и местное самоуправление в соответствии с Конституцией РФ являются двумя формами политической власти, которые осуществляются на соответствующих территориях.
Следует согласиться с выводами С.Н. Бабурина о том, что любая территория государства объективно представляет собой пространственные пределы, на которых осуществляется политическая власть и главным показателем территории, позволяющим различать её виды, был и остаётся существующий на ней правовой режим (или механизм осуществления власти). Справедливо отмечая, что любая общность людей предполагает отношения власти - подчинения, он определяет власть, как общественное отношение, которое характеризуется способностью и возможностью одного человека или группы лиц добиваться осуществления своей воли над другими людьми.[9]
Понятие правового режима практически совпадает с понятием системы права, если рассматривать отношения граждан, организаций в связи с определенными объектами (режим собственности, режим природных объектов, режим службы и др.).[10]
Применительно к сельской территории как части государственной территории действует государственно-правовой режим в виде административно-правового режима, отражающий специфику объекта административно-правового воздействия и используемых для этого административно-правовых средств.[11]
Необходимо различать действие двух видов государственно-правового регулирования (режима) на территории сельского поселения по критерию отношения к органам государственной власти РФ и субъекта РФ: государственно-правовое регулирование (режим) на федеральном уровне и государственно-правовое регулирование (режим) субъектов РФ.
Признавая особый правовой статус сельской территории, а значит и специальный её правовой режим, государство в Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года при определении понятия «сельское поселение» одним из основных критериев определило наличие на данной территории местного самоуправления одного или нескольких объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В сельском поселении местное население осуществляет политическую власть в форме местного самоуправления с основными источниками поступления в местный бюджет от деятельности местного (сельского) населения, дотаций и субвенций государства, финансовой поддержки муниципального района.