Муниципально-правовой режим сельской жизни: понятие и сущность местного самоуправления сельских поселений
Местное самоуправление в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года) действует наравне с государственной властью. Местная власть наиболее приближённая к населению и решает его самые насущные вопросы. Общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления сельских поселений, являются важнейшей составляющей сельской жизни как предмета правового регулирования. А потому определение понятия и сущности местного самоуправления сельских поселений на основе выделения его интегрирующих признаков и элементов имеет важное теоретико-практическое значение в реализации приоритетного направления социально-экономической политики России по устойчивому комплексному развитию сельских территорий.
Анализ законодательства РФ показывает, что местное самоуправление сельских поселений имеет ряд правовых особенностей - территориальных, организационных и экономических, - которые легли в обоснование необходимости проведения настоящего исследования.
Только при определении границы сельского поселения используется такой правовой принцип как пешеходная доступность до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав (п. 11 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года).
В соответствии с п. 28 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года к вопросам местного значения сельского поселения отнесено содействие развитию сельскохозяйственного производства, что не является предметом ведения других видов муниципальных образований. Характерным для сельского поселения является случай, когда численность его жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, и тогда в соответствии с ч. 3 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года в сельском поселении не формируется представительный орган (его полномочия осуществляет сход граждан). Сельские поселения могут в соответствии с ч. 3 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года осуществлять отдельные государственные полномочия только на основе специально принятого по этому вопросу закона - федерального или субъекта РФ. Глава сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, являясь по своему статусу высшим должностным лицом муниципального образования, в соответствии с ч. 3 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года, как исключение по сравнению с главами других видов муниципальных образований, возглавляет и представительный орган, и местную администрацию.
Отличительную особенность сельских поселений мы видим в избирательном законодательстве. Ст. 18 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает в сельских поселениях, где отсутствует представительный орган, назначение и организацию выборов избирательной комиссией муниципального образования (фактически это положение продублировано ч. 2 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года).
В своем научном исследовании местного самоуправления сельских поселений автор ещё в 2007 году особо отмечал, что сельские поселения по сравнению с другими видами муниципальных образований имеют наиболее низкий уровень финансовой обеспеченности собственными доходами, их бюджеты формируются в большей части за счет дотаций субъектов РФ и муниципального района, в состав которого входят сельские поселения.[1] К сожалению за эти годы ситуация не изменилась. Проведённый социологический опрос среди глав сельских поселений на территории Сибирского федерального округа в 2012 году показал, что эта проблема в деятельности органов местного самоуправлении является наиболее острой.
В своем вступительном слове В.В. Путин на заседании II Всероссийского форума сельских поселений 10 июня 2011 года обозначил как ключевую проблему практически полную зависимость сельских поселений и муниципальных районов от помощи вышестоящих бюджетов. У 8009 из 18954 сельских поселений собственные доходы составляют от 10 до 30 процентов доходной части бюджета, у 3150 - менее 10 процентов. Собственные доходы почти половины сельских поселений менее 1 млн. рублей.[2]
В соответствии с ч. 1 ст. 60 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.
Частью 3 ст. 60 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года субъектам РФ предоставлена возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений. В этом случае дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений, предусмотренные ч. 2 этой статьи, предоставляются из бюджета муниципального района за счет субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта РФ, и (или) путем установления представительным органом муниципального района для поселений, входящих в состав данного муниципального района, дополнительных нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в порядке, установленном законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 52 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.
Такая система межбюджетных отношений в современных условиях ставит органы местного самоуправления сельских поселений в зависимость, наибольшую по сравнению с другими видами муниципальных образований, не только от органов государственной власти, но также и от органов местного самоуправления другого уровня - муниципального района, что является, на наш взгляд, нарушением принципа равноправия различных видов муниципальных образований.
Для определения понятия и понимания сущности местного самоуправления сельских поселений необходимо, прежде всего, выделить интегрирующие признаки и основные элементы понятий «сельское поселение» и «местное самоуправление», которые в своем единстве образуют формулу данного социально-правового явления.
Сельские поселения являются частью государственной территории РФ (сельской территории), где для населения характерным является сельский образ жизни. В Словаре русского языка С.И. Ожегова под поселением понимается населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает.[3]
В Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года, утверждённой распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2010 года № 2136-р, дано определение понятия «сельские территории» - территории сельских поселений и соответствующие межселенные территории. Здесь же используются следующие понятия: «межселенные территории» - территории, находящиеся вне границ поселений; «сельское поселение» - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; «сельские населенные пункты» - поселки, села, деревни, станицы, кишлаки, аулы, хутора и другие сельские населенные пункты, отнесенные независимо от количества проживающих в них людей к сельским населенным пунктам административно-территориальным делением, установленным в субъектах РФ; в них может сезонно проживать значительное количество городских жителей.
В Конституции РФ и ряде федеральных законов подразделяют все населенные пункты нашего государства на городские и сельские. Вместе с тем, в Общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления ОК 019-95, утверждённом постановлением Госстандарта России от 31 июля 1995 года № 413, населенные пункты разграничиваются по трем уровням: города (федерального, областного (краевого, республиканского) районного подчинения), поселки городского типа, сельские населенные пункты. При этом необходимо признать, что обычно термин «сельский» имеет территориальный акцент вне зависимости от преобладания сельскохозяйственного или другого вида деятельности.
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года понятие сельского поселения обозначает вид муниципального образования, в территориальные границы которого включены как земли населенных пунктов, так и земли иных категорий, находящиеся в границах данного муниципального образования.
Законы субъектов РФ, в полномочия которых входят вопросы административно-территориального деления (основа государственной власти), и федеральное законодательство, регулирующее территориальное устройство местного самоуправления (основа организации муниципальной власти), не дают единого подхода в классификации населенных пунктов и сельских территорий.
Так, например, в соответствии с постановлением Правительства Республики Башкортостан от 11 июня 2003 года № 141 «О республиканской целевой программе «Социальное развитие села в Республике Башкортостан до 2013 года» под сельской местностью понимаются сельские поселения или сельские поселения и межселенные территории, объединенные общей территорией в границах муниципального района, а также сельские населенные пункты и рабочие поселки, входящие в состав городских поселений или городских округов, на территории которых преобладает деятельность, связанная с производством и переработкой сельскохозяйственной продукции.
Законодательство большинства субъектов РФ в рамках административно-территориального устройства различают города, рабочие поселки, дачные и курортные поселки, сельские населенные пункты. Сельским населенным пунктом является село, деревня, аул, хутор и иной населенный пункт, который не отнесен к категории городских населенных пунктов, рабочих поселков, дачных и курортных поселков, и жители которых ведут сельский образ жизни. В ряде субъектов установлена градация сельских населенных пунктов в зависимости от количества проживающего населения.
К примеру, в Омской области в соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона Омской области от 15 октября 2003 года № 467-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения» населенные пункты (поселения) в Омской области подразделяются на городские (города, рабочие и дачные поселки) и сельские (села, поселки, деревни, аулы, хутора, заимки и иные) поселения. При подразделении населенных пунктов (поселений) в Омской области на виды учитываются особенности поселений, в т.ч. численность их населения, научно-производственная специализация указанных поселений, а также их значение в системе расселения населения и административно-территориальном устройстве Омской области (ч. 1 ст. 14). В соответствии со ст. 1 сельским поселением признается населенный пункт (село, поселок, деревня, аул, хутор и иные), который не отнесен к категории городских поселений, а сельским округом - имеющее административный центр территориальное образование Омской области, в состав которого входят одно или несколько географически и экономически объединенных сельских поселений вместе с прилегающими к ним землями, необходимыми для развития и обслуживания данных поселений. В то же время отнесение населенных пунктов к категории городов в соответствии со ст.ст. 15, 16 осуществляется законом Омской области. К категории городов областного значения могут быть отнесены крупнейшие, крупные и большие города, расположенные на территории Омской области и являющиеся экономическими и культурными центрами и имеющие развитую промышленность. В виде исключения к категории городов областного значения законом Омской области могут быть отнесены средние и малые города, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность и перспективу дальнейшего развития и увеличения численности населения. Отнесение населенных пунктов к категории рабочих поселков и дачных поселков осуществляется законом Омской области. К категории рабочих поселков могут быть отнесены населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты, с численностью населения не менее 3 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 процентов, а также населенные пункты, на территории которых расположены высшие учебные заведения и научно-исследовательские организации. В отдельных случаях к категории рабочих поселков могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения и менее 3 тыс. человек, имеющие перспективу дальнейшего экономического и социального развития и роста численности населения. К категории дачных поселков могут быть отнесены населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. Дачные поселки не утрачивают своего характера, если часть населения постоянно проживает в них. Поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения и являющиеся объектами служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, метеостанции, полевые станы, пасеки, сторожки, контрольные пункты, казармы, кордоны и тому подобное), а также одиночные дома не составляют самостоятельные населенные пункты и подлежат включению в состав населенных пунктов, с которыми указанные поселения связаны в административном, производственном или территориальном отношениях.
Проблема отнесения населенных пунктов к городским или к сельским находит отражение в юридической науке. Так, к примеру, А.П. Анисимов предлагает современное научное юридическое понятие населенного пункта как части территории России, имеющей наименование, сосредоточенную застройку и служащей местом проживания людей, подразделяемой на городские и сельские населённые пункты.[4]
Следует отметить и некоторые различия в определении указанного понятия в российской и зарубежной практике. Так, документы Всемирной торговой организации к сельским территориям относят местность вне зоны больших городов, где экономика базируется на традиционных для сельского населения занятиях, местных производствах, на использовании природных ресурсов. Данная дефиниция показывает, что в зарубежных странах в состав сельских территорий, как правило, включают и малые города (с численностью до 250 тыс. человек), являющиеся центрами этих территорий, в которых обычно сосредоточена значительная часть производств по переработке сельскохозяйственной продукции.
Исходя из вышеизложенного, на наш взгляд, сельская территория в России - это бесспорно территория сельских поселений в границах данного вида муниципальных образований, где протекает сельская жизнь, сохраняются нравственные и культурные традиции крестьянства, экономические и социальные основы сельской России. Именно эта территория нуждается в особом внимании государства с целью устойчивого развития села. Именно здесь сосредоточена подавляющая часть социально-экономических проблем села. И право должно проявить свою регулятивную функцию в их решении.
В законодательстве РФ любая территория характеризуется специфическими пространственными критериями:
1) размеры, т.е. общая площадь;
2) протяженность с севера на юг и с востока на запад;
3) компактность, т.е концентрированность в единое целое;
4) климатические условия;
5) населенность (численность и плотность населения, его распределение по отдельным участкам);
6) категория земель (населенных пунктов, леса, болота, сельскохозяйственные и др.);
7) свойства почвы (плодородие и др.);
8) характер недр и степень их разработки.
В Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года дано определение понятие «сельское население» - жители, постоянно проживающие во всей совокупности сельских населенных пунктов.
В современной научной юридической литературе при рассмотрении особенностей сельских поселений в рамках исследования сельского местного самоуправления выделяются интегрирующие признаки сельских поселений не только специфического пространственного характера, но и имеющие явно внепространственный характер.