В этом случае единственной ветвью власти в субъекте Федерации остается только власть исполнительная или, точнее говоря, ее глава - глава администрации и губернатор. Именно потому, что досрочный роспуск законодательного органа противоречит конституционному принципу разделения власти, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, как правило, не предоставляют органам исполнительной власти права роспуска органов законодательной власти. Одновременно они содержат нормы, направленные на то, чтобы законодательный орган субъекта Федерации не мог принять решение о досрочных перевыборах главы исполнительной власти спонтанно, под влиянием каких-то неоправданных эмоций.
В качестве примера разумного отношения к праву роспуска законодательного органа и отрешения от должности главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, во главу которого ставится уважение к воле народа, избравшего свои государственные органы, можно привести соответствующее положение Устава Ставропольского края. Принятый в 1994 г., он вообще не предусматривает возможности роспуска представительного и законодательного органа края - Государственной Думы края. В нем предусмотрено, что ее полномочия прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. В то же время Дума вправе отрешить от должности губернатора края только по одному основанию - при неоднократном и грубом нарушении им Устава края. Дума при этом обязана соблюдать специальную процедуру отрешения, предусмотренную Уставом, которая может быть применена только при установлении факта неоднократного грубого нарушения губернатором Устава края. Процедура включает принятие Думой письменного обвинения, подтвержденного заключением прокурора края. Решение об отрешении должно быть принято большинством не менее чем двух третей голосов от общего числа ее депутатов. К этому надо добавить, что, согласно Уставу края, "споры между законодательными и исполнительными органами государственной власти Ставропольского края по вопросу противоречий в законодательстве Ставропольского края и соответствии его Уставу Ставропольского края разрешаются в Ставропольском крае самостоятельно через согласительную палату Ставропольского края". Право кого-либо, в том числе и губернатора края, досрочно прекращать полномочия законодательного органа Устав не предусматривает.
На практике сложились и иные подходы к праву роспуска главы исполнительной власти субъекта Федерации. Большинство их направлено, что вполне оправдано, на установление реальной самостоятельности органов исполнительной и законодательной власти и создание условий, при которых эти органы должны были бы строго соблюдать обязанности, возложенные на них конституциями, уставами и законами субъектов Федерации.
В ряде уставов устанавливается право законодательного органа отрешать от должности главу администрации субъекта Российской Федерации, а не администрацию в целом. И это очень существенно, поскольку даже если глава администрации отрешен от должности, администрация в целом, то есть органы исполнительной власти, остаются и продолжают действовать. Деятельность органов исполнительной власти, созданной населением субъекта Федерации, продолжается, хотя направление ее активности при отрешении ее главы может подвергнуться некоторой коррекции. Это вполне оправдано с точки зрения соблюдения принципов народоправства, ибо именно избиратели, реализуя свое право избрать главу администрации, в конечном счете определяют и то, как должны действовать органы исполнительной власти в целом.
С нашей точки зрения, удачно определены отношения органов исполнительной власти с органами власти законодательной в Уставе Архангельской области, принятом в мае 1995 года. В нем вообще отсутствует норма о прекращении деятельности этих органов друг другом.
Если исходить из презумпции, что как законодательный, так и исполнительный органы имеют весьма важное значение для нормальной деятельности всех государственных органов области и что они наделяются своими полномочиями избирателями области, то вполне логично и оправдано, что именно избирателям принадлежит право решать, должны ли эти органы продолжать свою деятельность или их следует переизбрать.
На общем фоне взвешенного отношения субъектов Российской Федерации к принципу разделения власти и самостоятельности органов исполнительной и законодательной власти особняком стоят уставы Иркутской и Тюменской областей, в которых есть нормы, дающие губернатору области право досрочно прекратить деятельность законодательного органа и тем самым предоставить органам исполнительной власти возможность действовать в течение некоторого времени в режиме единовластия. Представляется, что это серьезно нарушает установленный ст. 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения власти и создает возможность игнорировать самостоятельность органов власти законодательной. В самом деле, о какой их самостоятельности можно говорить, если законодательные органы вообще не функционируют?
Возможность досрочного прекращения полномочий Законодательного собрания Иркутской области предусмотрена в ст. 31 Устава. В ней, в частности, установлено, что полномочия Законодательного собрания области могут быть прекращены досрочно не только решением, принятым областным референдумом, но также "решением губернатора о досрочном роспуске Законодательного собрания в случае отсутствия кворума для работы повторно созванной сессии Законодательного собрания". Согласно Уставу области, созыв сессии Законодательного собрания осуществляется ее председателем. В случае отсутствия установленного кворума (не менее двух третей от установленного числа депутатов) председатель Законодательного собрания созывает новую сессию повторно, не ранее чем через 10 и не позднее чем через 20 дней.
Характерно, что Устав Иркутской области не предусматривает даже необходимости выяснения причин неявки депутатов на сессию. А ведь вполне возможно, что депутаты не смогли прибыть вовремя на сессию по вполне уважительным причинам (стихийное бедствие, болезни, отсутствие средств сообщения и т.п.). В этих условиях неявка на сессию или просто опоздание депутата к открытию заседания законодательного органа едва ли может явиться правомерным основанием для роспуска законодательного органа.
Интересно отметить, что автор комментария к ст. 31 Устава Иркутской области - заместитель председателя Законодательного собрания области Г.В. Истомин - считает, что норма о праве губернатора досрочно прекращать полномочия законодательного органа области в случае двухкратного отсутствия кворума депутатов на сессии "установлена в целях обеспечения работоспособности Законодательного собрания и как определенная мера ответственности депутатов за ненадлежащее исполнение своих депутатских обязанностей, выражающееся в систематической неявке на сессии Законодательного собрания" .
С этим нельзя согласиться. Естественно возникает вопрос, почему же Устав предусмотрел меры, направленные на обеспечение работоспособности и ответственности только для депутатов законодательного органа и самого органа в целом, но не счел необходимым предусмотреть подобного для других органов и должностных лиц области. Или авторы Устава полагают, что безответственность - это свойство только депутатов областного собрания? Неясно также, почему в случае неявки на сессию части депутатов своих полномочий лишаются и те депутаты, которые прибыли на сессию вовремя.
Нельзя также найти оснований, по которым даже немотивированным постановлением губернатора области можно лишить депутатов возможности осуществлять их полномочия, которыми они были наделены не губернатором, а избирателями, теми, кто является единственным источником власти в субъекте Российской Федерации.
Как это ни удивительно, но пример Иркутской области, где действие содержащихся в Уставе норм может привести к нарушению прав избирателей и даже к прекращению, хотя и временному, деятельности законодательного органа, оказался подхвачен и в Тюменской области. Внесенная 27 ноября 1997 года областной Думой поправка в Устав области дает губернатору право распустить Думу досрочно при отсутствии кворума для работы повторно созванного ее заседания. Словом, все так же, как это установлено в Уставе Иркутской области. Эта поправка создает возможность грубо нарушать права избирателей, а также конституционный принцип разделения власти.
Да, действительно, может случиться, что не все депутаты Тюменской Думы смогут приехать вовремя не только на одно, но и на два ее заседания. Для полярных и заполярных регионов, особенно зимой, это вполне существующая реальность. Нередки случаи, когда самолеты не час и не два, а по нескольку суток простаивают в аэропортах Тюмени и Салехарда. А поэтому пассажиры, в числе которых могут быть и направляющиеся на сессию депутаты областной Думы, просто не имеют физической возможности прибыть на место в назначенное время . Заметим, что природа коварна не только на Крайнем Севере. Из-за снегопада в Московской области 10 декабря 1997 года к началу заседания Московской областной Думы собралось лишь 30 депутатов вместо 49. Заседание пришлось перенести на более позднюю дату. Неделей ранее из-за погодных условий многие депутаты областной Думы также не смогли прибыть вовремя, и начало заседания пришлось перенести на более поздний час (газета "Московский комсомолец", 11 декабря 1997 года). Но, естественно, никому не пришло в голову из-за этого даже поднимать вопрос о роспуске Думы - законодательного органа Московской области.
В решении Думы Тюменской области легко просматривается еще один аспект. Известно, что самые дальние и часто несовершенные дороги и средства передвижения в пределах области находятся в Ханты - Мансийском и Ямало - Ненецком автономных округах. Разве руководство области об этом не знало, когда инициировало и принимало поправку в Устав области? Или при помощи этой поправки к Уставу руководители Тюменской области хотели создать возможность хотя бы некоторое время вообще обходиться без законодательного органа, в котором после новых выборов в областную Думу (они состоялись 14 декабря 1997 года) немалую роль могут играть депутаты, избранные в избирательных округах, находящихся в границах Ямало - Ненецкого и Ханты - Мансийского автономных округов? Они вправе требовать более полного учета областной Думой интересов населения, проживающего в автономных округах, тем более, что автономные округа представляют в областной Думе 14 депутатов из их общего числа 25. При таком соотношении депутатов у губернатора Тюменской области и может возникнуть соблазн роспуска Думы, особенно, если ее решения не потрафят исполнительной власти области. Напомним, что действующий губернатор был избран населением только юга области, то есть без участия населения упомянутых автономных образований. В этих условиях роспуск Думы может привести к серьезному нарушению прав граждан, гарантированных им Конституцией Российской Федерации.
В случае роспуска главой исполнительной власти законодательного органа в течение нескольких месяцев в области не будет функционировать орган законодательной власти и единственным правотворческим органом останется только губернатор. И хотя, согласно Уставу области, ему не могут быть переданы полномочия областной Думы, объем его правотворческих полномочий настолько велик, что регион фактически будет управляться губернатором единолично. Кроме того, распустив Думу, он оказывается застрахованным от думского контроля и возможности отрешения его от должности, что вправе сделать лишь законодательный орган. Но поскольку Дума распущена, то она не может реализовать это полномочие.
Приведенные выше нормы уставов Иркутской и Тюменской областей настолько противоречат конституционной норме разделения власти, закрепленной в ст. 10 федеральной Конституции, что они не имеют права на существование.
Заключение
Подводя итоги настоящей работы, можно сделать вывод, что, с одной стороны, принцип осуществления государственной власти на основе её разделения на законодательную, исполнительную и судебную воплощён и успешно работает, с другой - не лишён определённых недостатков, часть из которых носит теоретический характер, а часть - практический.
Рассуждая об особенностях и проблемах модели разделения властей в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, мы исходили из того, что принцип разделения властей необходим и именно в соответствии с ним должна строиться работа всего государственного механизма России.
Однако вполне допустимо ставить вопрос о целесообразности существования данного принципа как такового. Нужен России принцип разделения властей или же целесообразно от него отказаться? Такой вопрос тоже нужно поднимать, потому что, как показывает практика многих государств, построивших свою систему органов государственной власти в соответствии с принципом разделения властей, этот принцип далеко не всегда позволяет исключить возможность массового нарушения прав и свобод человека и гражданина, узурпацию власти - словом, того, чего он призван не допускать. А значит, вполне допустимо поднимать вопрос об эффективности принципа разделения властей и о целесообразности его существования.
На практике принцип разделения властей действует успешно и эффективно, но не без целого ряда проблем.
Предложения, направленные на устранение существующих недостатков, связанных с чрезмерными кадровыми полномочиями Президента Российской Федерации в некоторых сферах.
Пожалуй, наиболее существенным было предложение чётко определить место главы государства в системе разделения властей путём либо; включения Президента Российской Федерации в исполнительную власть, либо, что, является наилучшим вариантом, закрепления положения о том, что Президент занимает, особое место в механизме государства и не входит напрямую ни в одну из трёх ветвей государственной власти; Подобный шаг, вероятнее всего, потребует пересмотра Конституции Российской Федерации; А пересматривать Конституцию в нынешних условиях, даже ради такой существенной реформы, нецелесообразно и даже: неразумно. Вот почему предлагаемые изменения должны быть осуществлены, когда пересмотр Конституции Российской: Федерации действительно назреет (и при условии, что пересмотренной Конституции будет сохранена должность Президента Российской Федерации и принцип разделения властей).
Во-вторых, полностью исключить Президента Российской Федерации из процесса формирования Счётной палаты Российской- Федерации (её конституционно-правовой статус тоже следует уточнить). Такой орган, как Счётная палата, должен формироваться исключительно палатами Федерального Собрания. Утверждения, что такой порядок формирования этого органа связан с рядом трудностей, не представляются убедительными. У исполнительной власти есть свои возможности для контроля за ходом исполнения федерального бюджета, а у законодательной власти должны быть свои.
В-третьих, предложено вернуть старый порядок замещения должности Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и заместителей Председателя (которых теперь, напомним, два). Повторимся, ныне действующий порядок не снизил независимость Конституционного Суда как органа судебной власти, но с психологической точки зрения он не слишком удачен. Будет лучше, если сами судьи решат, кто из них наиболее авторитетен и достоин того, чтобы заместить должность Председателя.
Наконец, применительно к федеральному уровню, нормативно закрепить конституционно-правовой статус и место в системе разделения властей таких государственных органов, как Счётная палата Российской Федерации, система органов прокуратуры, система избирательных комиссий, Центральный банк Российской Федерации и др. Если не абсолютизировать принцип разделения властей, не понимать его слишком механистично, то, думается, можно допустить существование некоторых государственных органов, стоящих вне системы разделения властей. Но возможность этого, повторимся, должна быть закреплена на конституционном уровне.
При рассмотрении особенностей и проблем разделения властей в субъектах Российской Федерации тоже были сделаны выводы, указаны существующие проблемы, а также даны конкретные предложения по их решению.
К сожалению, на уровне субъектов Российской Федерации есть существенные искажения, касающиеся принципа разделения властей.
Основная проблема заключается в том, что законодательный (представительный): орган государственной власти субъекта Российской Федерации не может досрочно прекратить полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) самостоятельно. Конечное решение принимает Президент Российской Федерации, который может согласиться с законодательным органом и досрочно прекратить полномочия главы субъекта, но может и не сделать этого. Таким образом, законодательный орган лишён самого сильного рычага влияния на исполнительную власть - возможности досрочно прекратить её полномочия. А вот высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации может распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации «минуя» Президента. С точки зрения принципа разделения властей это серьёзный; недостаток, нарушение системы сдержек и противовесов, это явный-перекос в сторону исполнительной власти. Но с точки зрения здравого смысла это необходимо на нынешнем этапе развития-Российской Федерации, так как пока ещё нет нормальных политических, психологических и иных, условий для полноценного функционирования принципа разделения властей. К сожалению, органы государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо ограничить в конституционных; полномочиях на нынешнем этапе развития; государственности субъектов Российской Федерации.