Меньшинства также, согласно Декларации меньшинств, имеют право устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации свободные и мирные трансграничные контакты с гражданами других государств, с которыми они связаны национальными, этническими, религиозными или языковыми отношениями. Право на поддержку трансграничных контактов является важным элементом, предусмотренным Декларацией меньшинств и способствует устранению ряда негативных проявлений по результатам разделения этнических групп границами государств. Однако такие контакты должны быть не только «свободными», но и «мирными».
Согласно пункту 3.1. Декларации меньшинств лица, принадлежащие к меньшинствам, могут осуществлять свои права, как индивидуально, так и совместно с другими членами своей группы без какой -либо дискриминации. Этот принцип имеет особое значение, поскольку правительства часто достаточно толерантно относятся к лицам другого национального или этнического происхождения до тех пор, пока они не начинают отстаивать свое право на самобытность, язык и традиции. Во многих случаях дискриминация или преследование начинаются именно после заявлений о своих правах в качестве лиц, принадлежащих к определенной группе. Таким образом, лица, принадлежащие к меньшинствам, не должны подвергаться дискриминации на основании того, что они демонстрируют самобытность своей группы.
Статья 4.1 требует, чтобы государства принимали при необходимости меры для обеспечения лицам, принадлежащим к меньшинствам, в полной мере и эффективно осуществлять все свои права человека и основные свободы, без какой-либо дискриминации и на основе полного равенства перед законом. Хотя, согласно международному праву, на государство возложено общее обязательство обеспечивать, чтобы все члены общества могли осуществлять свои права человека, тем не менее, государства должны уделять особое внимание осуществлению прав человека лицами, принадлежащими к меньшинствам по той причине, что они сталкиваются с особыми проблемами. Меньшинства находятся в более уязвимом положении и в прошлом довольно часто подвергались дискриминации. Для обеспечения фактического равенства в некоторых обстоятельствах может понадобиться, чтобы государство принимало временные меры в контексте позитивной дискриминации, как это предусмотрено в статье 2.2 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации [7], положение которой могут быть применены также к национальным меньшинствам.
Согласно п. 4.2. Декларации меньшинств государства должны принимать меры для создания благоприятных условий, позволяющих лицам, принадлежащим к меньшинствам, выражать свои особенности и развивать свою культуру, язык, религию, традиции и обычаи. Этот пункт требует не просто терпеливого отношения к проявлениям различных культур в рамках государства. Создание соответствующих благоприятных условий требует принятия активных мер со стороны государства. Осуществление таких мер может потребовать от государства привлечения соответствующих экономических ресурсов - так же, как государство выделяет средства на цели развития культуры и языка большинства населения, оно должно также выделять ресурсы для осуществления аналогичной деятельности и в интересах меньшинств.
Немаловажным является пункт 4.3 Декларации меньшинств, согласно которому государства должны принимать соответствующие меры для того, чтобы там, где это возможно, лица, принадлежащие к меньшинствам, имели надлежащие возможности для изучения своего родного языка или обучения на родном языке. Это является следствием того, что язык является одним из наиболее важных признаков самобытности группы. Для соответствующих мероприятий особое значение приобретает размер группы и характер ее расселения на территории страны: компактный или дисперсный. Кроме того, важно и то, есть ли соответствующая группа укоренившейся меньшинством или меньшинством, состоящий из недавних эмигрантов. В тех случаях, когда языком меньшинства является территориальная язык, на котором традиционно говорят и которую используют многие группы, населяющие соответствующий регион страны, государства должны максимально в пределах имеющихся ресурсов обеспечивать сохранение такой языковой самобытности. Поскольку лица, принадлежащие к меньшинствам, как и лица, принадлежащие к большинству населения, обязаны интегрироваться в общество на общенациональном уровне, им также необходимо изучать официальный или государственный язык. В тех случаях, когда в стране существует большое языковое меньшинство, его язык также может получить статус официального языка государства.
Чрезвычайно важным в контексте территориальных преобразований в Украине является статья 5.1, согласно которой национальная политика и программы должны планироваться и осуществляться при должном учете законных интересов лиц, принадлежащих к меньшинствам. Указанные интересы не касаются только чисто экономических аспектов - территориальное планирование и территориальное развитие, политика в сфере образования, здравоохранения, обеспечения жильем и т.д. также принадлежит к числу тех многочисленных аспектов социальной жизни, требуют учета интересов меньшинств.
Следует отметить, что в рамках ООН, осуществляется разграничение между правами лиц, принадлежащих к меньшинствам, и правами коренных народов [8]. Коренные народы являются этническими сообществами, этногенез которых происходил в пределах современных границ Украины. Коренные народы имеют особые интересы, которые не нашли должного закрепления в Декларации меньшинств. Главным нормативным актом глобального уровня, в котором рассматриваются права коренных народов, является Декларация о правах коренных народов [ 9] (Украина воздержалась при голосовании по ней на Генеральной Ассамблее ООН), в которой, в отличие от Декларации меньшинств, указывается на признание коллективных, а не индивидуальных прав коренных народов. В Декларации коренных народов рассматриваются коллективные права, включая право на самоопределение, права на земли, территории и ресурсы, а также культурных правах.
Право на самоопределение закрепляется в статье 3 Декларации коренных народов, где указано, что «Коренные народы имеют право на самоопределение. Учитывая это, они свободно устанавливают свой политический статус и свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие». Данная статья связана со статьей 4, в которой подчеркивается, что «Коренные народы при осуществлении своих прав на самоопределение имеют право на автономию или самоуправление в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам, а также и в вопросах финансирования их автономных функций». Однако в связи с опасением государств, что реализация права на самоопределение может привести сепарацию территорий, в Декларации коренных народов содержится предостережение, что ничто в настоящей Декларации не может быть истолковано как санкционирующее или поощряющее действия, которые вели бы к разобщению, к частичному или полному нарушению территориальной целостности и политического единства суверенных и независимых государств.
Таким образом, право на самоопределение коренные народы могут реализовать через автономные структуры разного рода (территориальные или экстерриториальные), а также через договоры, соглашения и другие договоренности, которые заключались между коренными народами, государствами и/ или другими сторонами, не относящихся к коренным народам.
Существенную озабоченность коренных народов вызывает тот факт, что на государственном уровне иногда принимаются решения, которые затрагивают жизнь коренных народов, но последних не привлекают к участию в принятии таких решений. Именно поэтому Декларация коренных народов четко устанавливает стандарты права на участие в принятии решений по широкому кругу вопросов, непосредственно касающихся жизни коренных народов. В частности, статья 18 Декларации коренных народов провозглашает, что «Коренные народы имеют право на участие в принятии решений по вопросам, которые затрагивали бы их права, через представителей, избираемых ими самостоятельно по своим собственным процедурам, а также на сохранение и развитие своих собственных учреждений, принимающих решения». Разница между внутренней и внешней сферами принятия решений также содержится в статье 5 Декларации коренных народов, в которой отмечается: «Коренные народы имеют право сохранять и укреплять свои особые политические, правовые, экономические, социальные и культурные институты, сохраняя при этом свое право, если они этого желают, на полное участие в политической, экономической, социальной и культурной жизни государства». Это право имеет особое значение, поскольку предоставляет коренным народам возможность также быть субъектами, принимающими решения по вопросам государственной важности, в том числе касающихся территории их компактного проживания.
В пункте 2 статьи 32 Декларации коренных народов подчеркивается, что государства добросовестно консультируются и сотрудничают с соответствующими коренными народами через их представительные институты с целью получить их свободное и осознанное согласие относительно утверждения любого проекта, который затрагивает их земли или территории и другие ресурсы, особенно в связи с освоением, использованием или разработкой полезных ископаемых, водных или других ресурсов. Вышесказанное должно стать ключевым положением при рассмотрении законодательства или мероприятий, которые будут касаться прав коренных народов на их земли, территории и природные ресурсы.
Декларация коренных народов закрепляет минимальные стандарты земельных прав коренных народов. Эти права изложены в ряде статей Декларации коренных народов, при этом одной из наиболее значимых является статья 26. В ней изложены общее право коренных народов на земли, территории и ресурсы, которыми они традиционно владели, которые они традиционно занимали или тем или иным образом использовали или получили. Подчеркивается, что государства должны обеспечить правовое признание и защиту земель, территорий и ресурсов коренных народов при должном уважении к их обычаям, традициям и систем землевладения.
Под влиянием ООН весьма существенно продвинулся региональный нормотворческий процесс в сфере защиты прав меньшинств. В Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. подчеркивалось, что государства-участники, на территории которых представлены национальные меньшинства, будут уважать право лиц, принадлежащих к таким меньшинствам, на равенство перед законом, будут предоставлять им полную возможность фактического пользования правами человека и основными свободами и будут таким образом защищать их законные интересы в этой сфере [10]. В процессе выполнения Заключительного акта, ОБСЕ разработала Гаагские рекомендации о правах национальных меньшинств в сфере образования (1996 г.) [11], Ословские рекомендации о языковых правах национальных меньшинств (1998 г.) [12].
Наиболее важным документом в пределах предмета нашего исследования являются Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни (1999 г.) [13], согласно которым создание всесторонних возможностей для равноправного осуществления прав человека лицами, принадлежащими к меньшинствам, предполагает их эффективное участие в процессе принятия решений, особенно тех, которые их непосредственно касаются.
Согласно Лундских рекомендаций государства должны предоставлять меньшинствам доступ к реальным рычагам влияния как на уровне центральных, так и региональных органов власти, в том числе путем создания для этого специальных механизмов. В зависимости от обстоятельств, эти механизмы могут включать:
специальные формы представительства национальных меньшинств, например, резервирование за ними определенного количества мест в парламенте или в парламентских комитетах, а также другие формы гарантированного участия в законодательном процессе;
официальные или неофициальные договоренности о закреплении за представителями национальных меньшинств постов в правительстве, мест в верховном или конституционном суде или в судах низших инстанций;
обеспечение представленности меньшинств в законотворческом процессе, в частности путем создания одномандатных округов в местах компактного проживания национальных меньшинств;
создание консультативных и совещательных органов в качестве каналов для диалога между государственной властью и национальными меньшинствами;
внедрение механизмов не территориального и / или территориального самоуправления национальных меньшинств, к функциям которого должны отойти вопросы образования, культуры, использования языков меньшинств, а также вопросы социального развития [14].
Основными международными документами европейского уровня обязывающего характера в контексте темы работы является Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств [15], Европейская Хартия региональных языков и языков меньшинств [16] и Европейская Хартия местного самоуправления [17].
Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств в целом развивает принципы вышеупомянутых документов, однако они приобретают обязательственного характера для государств - членов Совета Европы. В Рамочной конвенции представлен ряд статей, имеющих территориальный характер применения. В частности, ст.ст. 10, 11, 14, закрепляют, что в местах компактного проживания национальных меньшинств должны быть обеспечены:
использование языка меньшинства во взаимодействии с органами публичной власти;
размещения топонимов на языке национального меньшинства; преподавания языка меньшинства или обучение на этом языке.
Новеллой Рамочной конвенции в отличие от вышеупомянутых документов является положение ст. 16, согласно которой государства должны воздерживаться от принятия мер, которые изменяют пропорциональный состав населения в местностях, где проживают лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, и которые направлены на ограничение прав и свобод, вытекающих из принципов, изложенных в настоящей рамочной конвенции. Указанная статья предусматривает, в частности принятие во внимание этнического фактора при осуществлении территориальных преобразований, изменений границ избирательных округов, а также округов деятельности судебных органов и других структур [18]. Понятно, что уменьшение веса определенной этнической группы в территориальном разрезе может сделать невозможным эффективную реализацию других прав национальных меньшинств, в т.ч. право на использование родного языка во всех сферах общественной жизни. В связи с указанным примечательно, что в четвертом периодическом докладе о выполнении указанной Рамочной конвенции [2] (2015) уже в пределах начатого процесса объединения территориальных громад, Украина отчиталась об отсутствии отклонений от требований ст. 16 Рамочной конвенции.