Одесский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины
Международное измерение учёта этнического фактора при осуществлении территориальных преобразований в Украине
Эльзара Мустафаева аспирантка кафедры регионального управления и регионалистики
Аннотация
Статья посвящена анализу международных стандартов учета этнического фактора при реализации территориальной реформы. Обозначены особенности этнотерриториального устройства Украины в контексте административно-территориальной реформы 2015-2020 гг. В статье подробно анализируются требования Декларации прав лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным или языковым меньшинствам, которые имеют решающее значение для территориальной реформы. Рассматривается Декларация прав коренных народов, в которой рассматриваются коллективные права, включая право на самоопределение, права на земли, территории и ресурсы, а также культурные права. Рассмотрены подходы, нацеленные на этнотерриториальные аспекты (заявленные в Гаагских рекомендациях по правам национальных меньшинств на образование и в рекомендациях Осло по языковым правам национальных меньшинств). Среди международных документов, имеющих обязательства для Украины, - Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, Европейская хартия региональных языков и языков меньшинств и Европейская хартия местного самоуправления. Некоторые международные договоры Украины с соседними государствами были проанализированы с точки зрения сохранения самобытности соответствующих этнических групп, в том числе касающиеся сохранения пропорционального состава населения на территориях проживания лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.
Ключевые слова: национальные меньшинства, межэтнические отношения, международные стандарты, административно -территориальная реформа, добровольное объединение территориального сообщества, этнонациональная политика.
Abstract
Elzara Mustafaieva PhD student of the Public Administration and Regional Study Department, Odessa Regional Institute for Public Administration, National Academy for Public Administration under the President of Ukraine
CONSIDERATION OF INTERNATIONAL LEGAL ACTS IN THE NATIONAL LEGISLATION OF UKRAINE IN THE IMPLEMENTATION OF TERRITORIAL TRANSFORMATIONS
The article is devoted to the analysis of international accounting standards of the ethnic factor in the implementation of territorial reform. The features of the ethno-territorial structure of Ukraine in the context of the administrative-territorial reform in 2015-2020 are outlined. The article analyzes in detail the requirements of the Declaration of the Rights of Persons Belonging to National, Ethnic, Religious or Linguistic Minorities that are decisive for territorial reform. The Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, which deals with collective rights, including the right to self-determination, rights to lands, territories and resources, and cultural rights is considered. The approaches aimed at ethno-territorial aspects (declared in The Hague recommendations on the rights of national minorities in education and The Oslo recommendations on the linguistic rights of national minorities) are examined. Among the international documents having obligations for Ukraine are the Framework Convention for the Protection of National Minorities, the European Charter for Regional and Minority Languages and the European Charter on Local SelfGovernment. Some international treaties of Ukraine with neighboring states have been analyzed in terms of preserving the identity of the respective ethnic groups, including those concerning the preservation of the proportional composition of the population in the areas where persons belonging to national minorities live.
Keywords: national minorities, interethnic relations, international standards, administrative and territorial reform, voluntary association of territorial community, ethno-national policy.
Введение
Постановка проблемы. Начиная с 2015 г., в Украине последовательно реализуется реформа территориальных основ публичной власти. В период 2015-2019 гг. она проходила в формате т.н. добровольного объединения низового звена территориального деления - территориальных громад. В июне 2020 г. произошло окончательное объединение территориальных громад уже по решению правительства Украины. По результатам объединения на базе почти 12.000 территориальных громад в Украине было сформировано 1469 новых громад. Кроме этого, в июле 2020 г. произошло реформирование также и срединного звена территориального деления - районов. Вместо 490 административных районов были создан 136 новых.
Однако проведение территориальных преобразований сталкивается с рядом проблем в местах компактного проживания национальных меньшинств, что является следствием опасения этнических групп уменьшения уровня обеспечения своих этнонациональных прав в результате реформирования. Вследствие указанного, процессы добровольного объединения территориальных громад были замедлены в местах компактного проживания венгров (59 громад), румын (40 громад), молдаван (51 громада), болгар (47 громад), гагаузов (5 громад), поляков (2 громады), албанцев (1 громада), а также в громадах с высоким уровнем полиэтничности (около 900 громад). К последим относятся также те громады, где компактно проживают один из коренных народов Украины - крымские татары. При этом наиболее полиэтничными регионами Украины являются Закарпатская, Черновицкая и Одесская области (рис. 1-3).
Принудительное объединение территориальных громад, а также образование новых районов в местах компактного проживания национальных меньшинств по решению правительства Украины также вызвало ряд недоразумений, хотя эффективность указанных решений пока трудно оценить.
Можно констатировать, что механизмы осуществления территориальных преобразований в местах компактного проживания национальных меньшинств в Украине фактически не отработаны. В связи с этим не случайно, что резолюция ПАСЕ № 2145 от 25 января 2017 г. [1] о функционировании демократических институтов в Украине отметила, что процесс децентрализации является важным для стабильности и укрепления демократии в Украине в целом, а также учитывая этнический состав регионов. Согласно четвертому выводу Консультативного комитета Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств в Украине, Консультативный комитет призывает украинские власти обеспечить, чтобы при изменении административных границ были бы гарантированы права национальных меньшинств [2].
Рис. 3. Распределение этнических групп в южных районах Одесской области
Цель статьи. Определение международной правовой основы относительно учета этнического фактора при осуществлении территориальных преобразований в Украине.
Изложение основного материала
В соответствии с Конституцией Украины действующие международные договоры, согласие на обязательность которых принято Верховным Советом Украины, являются частью национального законодательства Украины. В связи с указанным, международные нормы относительно учета этнического фактора при осуществлении территориальных преобразований имеют большое значение.
В основу международных стандартов по защите прав национальных меньшинств положен Международный пакт о гражданских и политических правах [3], согласно которому в тех странах, где существуют этнические и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, а также пользоваться родным языком. Данный документ признает права национальных меньшинств как часть общих прав человека, что и вызвало необходимость разработки специального документа о признании особых прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.
В результате длительных исследований и согласований, Резолюцией 47/135 Генеральной Ассамблеи ООН от 18.12.1992 была утверждена Декларация правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным или языковым меньшинствам (далее - Декларация меньшинств) [4]. И хотя она не является юридически обязывающим документом, тем не менее, его положения были положены в основу всех последующих международных стандартов по защите прав национальных меньшинств [5, с. 16].
В этом базовом документе за лицами, принадлежащими к таким меньшинствам, признаются конкретные права на: родину (статья 1); пользование родным языком как в частной жизни, так и публично; исповедование своей религии и отправления религиозных обрядов (ч.1 статьи 2); участие в принятии решений как на местном, так и на государственном уровне по вопросам, касающихся их национальной жизни (ч.3 статьи 2); создание собственных организаций; поддержку свободных контактов с членами своей группы как в пределах своей страны, так и за рубежом (ч.4 статьи 2); равенство перед законом (ч.1 статьи 4); защита от дискриминации (ч.1 статьи 3); свободное развитие культуры, языка, религии, традиций, обычаев (ч.2 статьи 4); изучение родного языка или обучения на родном языке (ч.4 статьи 4); участие в экономической и социальной жизни своей страны (ч.5 статьи 4).
В Декларации меньшинств, закреплен ряд основных обстоятельств, которые могут иметь значение в процессе осуществления прав национальных меньшинств. В частности, лица, компактно проживающих на любой части территории государства, в отличие от лиц, проживающих дисперсно, могут рассчитывать на больший объем прав. Также лица, проживающие на территории государства изначально, т.е. являясь коренным народом, могут рассчитывать на более широкие права по сравнению с теми лицами, которые прибыли в результате миграции.
Декларация меньшинств исходит из того, что права национальных меньшинств, отличаются от прав народов на самоопределение, ведь первые - это индивидуальные права даже при том, что в большинстве случаев эти права могут осуществляться лицами только совместно с другими; во втором случае - это коллективное право [6]. Хотя право народов на самоопределение четко предусматривается международным правом, в том числе в Международном пакте по правам человека, оно не применяется к лицам, принадлежащим к меньшинствам. Однако обязанность государства сохранять самобытность меньшинств и обеспечивать их эффективное участие может осуществляться путем предоставления автономии в языковых или более широких культурных вопросах.
Обратим, прежде всего, внимание на те положения Декларации меньшинств, которые важны для процессов подготовки, рассмотрения и принятия решений по территориальному реформированию.
Согласно п. 1.1. Декларации меньшинств, государства должны охранять на соответствующих территориях существование и самобытность национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых меньшинств и поощрять создание условий для развития этой самобытности. Таким образом, защита национальных меньшинств базируется на четырех требованиях: защита существования, неисключенность, недискриминация и неассимиляция. Примечательно использования в Декларации меньшинств термина «самобытность», что отражает четкую тенденцию к защите и поощрении культурного разнообразия. Защита самобытности групп меньшинств требует не только терпимости, но и позитивного отношения государства и общества в целом к принципу культурного плюрализма. Для обеспечения самобытности нужно не только признавать, но и уважать отличительные особенности и вклад меньшинств в жизнь общества в целом. Защита самобытности означает, что государство должно воздерживаться от проведения политики, целью или следствием которой является ассимиляция меньшинств в рамках доминирующей культуры. В связи с этим решающее значение имеет политика в сфере языка и образования. Лишение меньшинств возможности изучать родной язык или исключение из процесса образования меньшинств элемента передачи накопленных ими знаний об их собственной культуре, истории, традиции и языка, представляют собой нарушение принципа защиты самобытности меньшинств.
В соответствии с п. 2.3. Декларации меньшинств лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право активно участвовать в принятии решений на национальном и, где это необходимо, региональном уровне, касающихся меньшинства, к которому они принадлежат, или тех регионов, в которых они проживают. Поскольку такие решения имеют особое влияние на национальные меньшинства, упор на активное участие предусматривает их право на участие в процессе принятия решений уже на начальных его стадиях, ведь эффективность их участия только на завершающих стадиях является низкой, когда достижение компромисса является уже маловероятным. Меньшинства должны участвовать на местном, национальном и международном уровнях в процессе разработки и принятии решений, а также контроля за их реализацией.
Активное участие предполагает наличие каналов для консультирования меньшинств и правительств. Этот принцип может служить средством решения споров и сохранения разнообразия в качестве одного из условий динамической стабильности общества. Необходимо, чтобы меньшинства, как минимум, имели право на то, чтобы их мнения были услышаны и приняты во внимание до принятия решений, затрагивающих их интересы. Разнообразие групп меньшинств с точки зрения их состава, потребностей и стремлений требует в каждом конкретном случае определение и применение наиболее эффективных мер с целью создания условий для их активного участия. В частности, должны учитываться следующие факторы: проживают лица, принадлежащие к соответствующему меньшинству дисперсно или компактно; принадлежит соответствующая меньшинство к категории малых или больших меньшинств, а также к категории «старых» или «новых» меньшинств. этнический территориальный украина
Активное участие требует представленности в законодательных, исполнительных и консультативных органах, а также в различных сферах публичного управления. Лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право на свободу собраний и создание своих ассоциаций, что содействует максимально возможном учету их интересов и ценностей в процессе принятия решений на национальном и региональном уровнях. Они не только имеют право на создание и использование этнических, культурных и религиозных ассоциаций и обществ, но и право создавать политические партии, если в этом есть необходимость.
Отметим, децентрализация власти на основе принципа субсидиарности только повышает шансы меньшинств на участие в процессе принятия решений по вопросам, касающимся их самих и всего общества, в котором они живут. Кроме того, в рамках соответствующих институциональных структур должны быть созданы совещательные или консультативные органы по проблемам меньшинств. Такие органы должны иметь политический вес и активно привлекаться к консультированию по вопросам, затрагивающим меньшинства.