Содержанием прокурорского надзора является:
-выявление фактов несоблюдения Конституции РФ и нарушения требований законов;
-принятие мер по предупреждению правонарушений и устранению их последствий;
-установление виновных в правонарушениях и привлечение их к ответственности (в том числе путем осуществления уголовного преследования в ходе предварительного расследования и в суде).
Любая деятельность, в том числе в сфере прокурорского надзора, если гипотетически признать отсутствие цели, автоматически становится бесцельной, что лишает ее организованности правовой формы и влечет эклектичность внутреннего содержания.
Цель прокурорского надзора – это тот идеальный результат,
на достижение которого направлена все прокурорская деятельность в целом и, в частности, ее важнейшая функция – прокурорский надзор.
Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. Согласно пункту 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, который адекватно отражает цели деятельности прокуратуры, к таковым относятся:
1) обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности;
2) защита прав и свобод человека и гражданина;
3) защита охраняемых законом интересов общества и государ-
ства.
На достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры, но основным средством достижения указанных целей является прокурорский надзор, поскольку именно он представляет собой основную функцию прокуратуры.
Цели прокурорского надзора тесно связаны с задачами, которые по сравнению с целями более конкретны. Их решение обеспечивает достижение целей прокурорского надзора. Задачи различаются между собой по уровню, содержанию, средствам их решения, компетенции органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи.
Задачи прокурорского надзора можно разделить на три вида
(уровня):
1) общие (основные);
216
2)специальные;
3)частные (конкретные).
Общие задачи прокурорского надзора определяются надзорным предназначением прокуратуры и решаются в процессе осуществления органами прокуратуры всех направлений деятельности.
К числу основных (общих) задач прокуратуры относятся:
1)охрана закрепленного в Конституции России, конституциях
иуставах субъектов РФ общественного и государственного строя;
2)охрана политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан Российской Федерации, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ;
3)охрана прав и законных интересов юридических лиц, независимо от форм собственности.
Специальные задачи вытекают из общих задач и определяются компетенцией прокурора в каждом из направлений прокурорской деятельности. Специальные задачи зависят от конкретного вида деятельности прокуратуры и отличаются многообразием. Примером специальной задачи является своевременная проверка законности издаваемых актов при осуществлении надзора за исполнением законов. При координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью специальной задачей прокуратуры является объединение усилий правоохранительных органов по противодействию преступности, устранение дублирования и параллелизма в их деятельности, разработка и осуществление системы согласованных действий по борьбе с преступностью.
Частные (конкретные) задачи различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора, от вида применяемого правового средства, от конкретных условий, в которых осуществляется надзорная деятельность прокурора. Перечислить все частные задачи прокурорского надзора невозможно, поскольку они порождаются конкретной ситуацией и носят временный характер. Примерами частных задач могут служить истребование правовых актов для проверки их соответствия закону, получение объяснений по поводу конкретного нарушения закона, привлечение специалиста для выяснения возникшего вопроса и т.д.
Таким образом, задачи более низкого уровня являются одновременно и средствами решения задач более высокого уровня и, в конечном итоге, достижения целей деятельности прокуратуры.
217
§ 3. Функции органов прокуратуры: понятие и виды.
Ключевой категорией, позволяющей раскрыть организацию и содержание деятельности органов прокуратуры, а также компетенцию прокуроров, являются ее функции (от лат. funktio – совершение, исполнение или назначение деятельности, содержание самой деятельности).
Раскрывая понятие прокуратуры Российской Федерации (ст. 1 Закона о прокуратуре), законодатель характеризует ее через основную функцию – надзор за исполнением действующих на территории России законов, указывая при этом, что она выполняет и иные, установленные законом функции.
Тем не менее, понятие самой функции в законе не содержится. В юридической литературе были высказаны различные суждения по поводу определения функции, но при всем различии они сходны в одном: функция прокуратуры – это особый вид деятельности уполномоченного органа, определяющий его социальное предназначение, выраженное в его задачах; характеризуемый определенным предметом ведения; направленный на решение задач и требующий использования присущих ему полномочий и правовых средств. В целом такова общепризнанная в юридической литературе точка зрения на понятие функции прокуратуры.
На наш взгляд, данное определение функции прокуратуры достаточно полно отображает ее содержание и предназначение.
Анализ норм Закона о прокуратуре позволяет утверждать, что последняя из приведенных точек зрения наиболее полно соответствует позиции законодателя. Тем не менее, и она требует некоторого уточнения. В частности, представляется нецелесообразным выделять в качестве самостоятельных функций рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений, а также участие прокуроров в заседаниях органов государственной власти.
Более предпочтительной представляется точка зрения, согласно которой рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений является составной частью правозащитной функции прокурорского надзора и носит обеспечивающий характер в деятельности по восстановлению нарушенных прав граждан.
Участие же прокуроров в заседаниях органов государствен-
218
ной власти, в свою очередь, является одной из форм правотворческой деятельности прокуратуры.
На основе изложенного можно дать следующее определение. Функция прокуратуры – это особое, предусмотренное федеральным законом направление деятельности прокуратуры, предопределяемое ее социально-историческим предназначением, характеризуемое наличием определенного предмета ведения и направленное на решение стоящих перед данным органом задач, посредством предусмотренных законом полномочий и правовых средств. Следует отметить, что в юридической литературе наряду с понятием «функция прокуратуры» нередко используется понятие «основные направления деятельности прокуратуры». Не ставя перед собой задачу поддержания имеющей место полемики по поводу соотношения этих понятий, отметим лишь, что мы придерживаемся позиции большинства современных авторов, которые эти по-
нятия отождествляют.
В соответствии с Законом о прокуратуре функциями прокуратуры являются:
-надзор за исполнением законов (п. 1, 2 ст. 1);
-уголовное преследование (п. 2 ст. 1);
-координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (п. 2 ст. 1);
-участие в рассмотрении дел судами (п. 3 ст. 1);
-участие в правотворческой деятельности (ст. 9);
-международное сотрудничество (ст. 2).
Следует иметь в виду, что отдельные из указанных функций являются достаточно сложными по своей структуре и содержанию направлениями деятельности.
Так, Закон о прокуратуре выделяет пять отраслей прокурорского надзора:
- общий надзор, т.е. надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (гл. 1 разд. III).
219
Общий надзор – это наименование является традиционным для данной отрасли прокурорского надзора и существует с момента образования органов советской прокуратуры в 1922 году. И хотя ныне действующий Закон о прокуратуре термин «общий надзор» не использует, это не препятствует его применению для характеристики деятельности прокуратуры в анализируемой области, а также
внаучной и учебной литературе;
-надзор за соблюдением прав и свобод человека и граждани-
на (гл. 2 разд. III);
-надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (гл. 3 разд. III);
-надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (гл. 4 разд. III);
-надзор за исполнением законов судебными приставами
(ст. 1).
Не менее многогранной является и функция участия прокурора в рассмотрении дел судами. В зависимости от видов судопроизводства в рамках данной функции выделяют следующие направления деятельности (подфункции) прокуратуры:
1) участие в рассмотрении дел Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Федерации;
2)участие в рассмотрении гражданских дел;
3)участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях;
4)участие в рассмотрении уголовных дел;
5)участие в рассмотрении дел в арбитражных судах. Анализ нормативных актов, регламентирующих международное сотрудничество органов прокуратуры, позволяет, в свою очередь, выделить следующие направления этой функции:
- организация международного сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ);
- организация международного сотрудничества в рамках Совета Европы;
- организация международного сотрудничества в рамках ООН
иряда других международных организаций;
220