В последнее десятилетие "вал законотворчества" отвлек внимание теоретиков и практиков от проблем реализации законов и иных правовых актов. Сдержать обострение юридических противоречий не удалось даже под прикрытием признания верховенства права и закона. Жизнь требует усиления внимания к борьбе с преступностью и иными видами правонарушений. Это - ключевая задача правоохранительных органов и прежде всего органов системы МВД.
В то же время все более явственно ощущалась потребность в расширении исследовательского поля для причин нарушений законности и разработки способов их предотвращения и устранения. Действие закона не означает механическое исполнение и издание актов "во исполнение", хотя это очень важно. Оно представляет собой сложный комплексный механизм со своими этапами реализации и "набором" используемых средств
507
Приведем некоторые цифры, характеризующие состояние законности в стране. В 1999 г. количество зарегистрированных преступлений превысило 3 млн. и по сравнению с 1998 г. увеличилось на 16,3%. В структуре преступности доминируют тяжкие преступления (61,6%). А вот другой показатель. В 1998 г. органами государственной власти субъектов РФ принято около 1,9 тыс. незаконных правовых актов, в 1999 г. - 1,7 тыс. По протестам органов прокуратуры отменены либо приведены в соответствие с, конституционными положениями 870 и 747 актов. Проблема, как видно, требует дальнейших усилий для ее разрешения. На передний план выступает предотвращение и устранение юридических коллизий.
Разным возможным проявлениям юридических коллизий посвящены статьи Конституции РФ - "не должны противоречить" (ч. 1 статьи 15), "не могут противоречить" (ч. 2 статьи 16), "не допускается" (ч. 2 статьи 74), "в случае противоречия" (ч. 6 статьи 76), "разрешение разногласий" (ч. 1 статьи 85), "вправе приостановить" (ч. 2 статьи 85) и др. Нормы-приоритеты, нормы-доминанты, нормы-запреты, нормы-санкции, нормы о процедуре споров - таковы основные нормы. Они содержат критерии правового выбора, сочетаемые с материальными и процессуальными нормами, "рассыпанными" по разным правовым актам.
Весьма примечательно, что в законе Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" (декабрь 1999 г.) в статье 1 среди прочих дается понятие коллизии нормативных правовых актов. Это - противоречие (несоответствие) норм действующих нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же общественные отношения. Есть также дефиниции "пробела" и "юридической силы".
Последние десятилетия характеризуются обострением юридических противоречий, причем не только между различными правовыми актами. Они проявляются в разном правопонимании, в столкновении правовых взглядов, в неправомерных действиях государственных и иных структур, в притязаниях и действиях по изменению правопорядка. Коллизии возникают как в рамках национальной правовой системы, так и между нею и нормами международного права и межгосударственных объединений.
Поэтому в широком смысле юридическая коллизия есть противоречие между существующим правопорядком и намерениями и действиями по его изменению1. А юридический конфликт выступает как антиконституционное противоборство политических и социальных сил, государственных и иных структур. И в этом смысле конфликт представляет собой обостренно резкую форму юридической коллизии.
508
Динамику коллизий и конфликтов можно выразить с помощью соответствующих понятий. Каждое из них выражает своего рода стадию развития юридических противоречий. Назовем их:
а) разногласие - расхождение интересов и мнений государственных органов, должностных лиц, предпринимателей и др. по поводу оценки правовых фактов, норм и актов;
б) коллизионная ситуация - момент или период возникновения и развития юридических коллизий;
в) конфликтная ситуация - период открытого противостояния государственных и иных структур, социальных сил;
г) нарушение законности - отступление от норм загонов и иных правовых актов, установленное и зафиксированное официальными органами;
д) процедура - нормативно установленный порядок действий субъектов права, совершаемых последовательно и во взаимной связи;
е) спор - процедура разбирательства в установленном порядке уполномоченном органом дела, по поводу которого имеются разногласия и противоречие;
и) решения и действия по восстановлению нарушенного юридического состояния или его изменению.
Существуют разнообразные формы проявлений юридических коллизий и конфликтов. Причем, они возникают во всех сферах государственной и общественной жизни. Каждая отрасль права с помощью общих и специальных процедур регулирует порядок их предотвращения и устранения. Коллизионные нормы, ранее отождествлявшиеся с нормами преимущественно международного частного права, теперь имеются во всех отраслях национального и международного права. А федеральное коллизионное право выступает, скорее, подотраслью конституционного права.
Выделим наиболее типичные виды юридических коллизий и конфликтов:
а) ошибочные правовые взгляды и позиции;
б) неправомерность издания тех или иных законов и подзаконных актов, с точки зрения их соотношения между собой и в особенности с Конституцией;
в) деформация статуса государственного или общественного образования, органа, организации, должностного лица;
г) произвольное понимание и реализация прав и обязанностей участников спора;
д) неправомерные юридические действия (бездействие) участников спора;
е) неправомерные юридические факты;
ж) субъективная оценка достоверности юридических документов;
з) препятствия осуществлению компетенции того или иного субъекта, вмешательство в компетенцию;
509
и) внеправовое образование институтов, органов, организаций;
к) противоборство и непризнание законных интересов субъектов права;
л) неисполнение правовых решений,
м) противоречия между нормами национального и международного права.
Объекты коллизий могут встречаться на практике как в отдельности, так и в совокупности. Причем, нередко одна юридическая коллизия порождает другую, возникает "узел коллизий", который нелегко развязывать. И здесь помогают дополнительные признаки юридических коллизий, отличающие их от иных видов противоречий. Такими признаками, свойствами можно считать:
а) законную (легальную) процедуру рассмотрения коллизий;
б) использование и оценку доказательств в юридическом споре;
в) наличие органа, управомоченного разрешить коллизию;
г) признание обязательной силы решения по данному спору как в силу достигнутого согласия, договоренности, примирения сторон, так и императивных предписаний соответствующего органа;
д) компенсацию, то есть применение санкций и возмещение ущерба и упущенной выгоды, восстановление прежнего (нормального) юридического состояния одного или всех субъектов, установление измененного или нового юридического состояния.
Юридические коллизии не всегда имеют сугубо негативный характер, свидетельствующий об изъянах в правовой системе и в практике действия законов или иных актов. Юридическая коллизия отражает не только деформацию правовой системы или ее отдельных элементов, государственных институтов, форм хозяйствования. Коллизия выступает как свидетельство естественных противоречий, нормального развития и функционирования государственно-правовых институтов. И в этом случае юридическая коллизия может выражать справедливое притязание на установление нового правового порядка.
Появилась потребность в формировании федерального коллизионного права. Оно закреплено в п. "п" статьи 71 Конституции Российской Федерации 1993 г. как предмет ведения Федерации.
Федеральное коллизионное право - это подотрасль общего коллизионного права, предназначенное для предотвращения и устранения юридических противоречий в федеративных отношениях. Оно состоит, во-первых, из комплекса правовых идей и концепций, отражающих правовое опосредование устройства и функционирования федерации. Во-вторых, включает материальные компетенционные нормы, устанавливающие объем предметов ведения Федерации и ее субъектов и полномочия их органов. В-третьих, вводит процедуры преодоления разногласий и разрешения споров между участниками коллизионных отношений. В-четвертых, допускает применение мер ответственности участников коллизионных отношений.
Федеральное коллизионное право исходит из следующих принципов:
510
федеральные органы государственной власти признаются субъектами, регулирующими порядок принятия решений в коллизионных ситуациях;
установлен конституционный приоритет либо федерального закона либо нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по основаниям частей 5 и 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации;
допускается временное правовое регулирование субъектами Российской Федерации вопросов совместного ведения до принятия соответствующего федерального акта;
оправдано установление правил перехода компетенции, когда в федеральном законе по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяются порядок регулирования субъектами Российской Федерации соответствующих вопросов и издание конкретизирующих законов. В случае нарушения установленного порядка полномочия субъекта Российской Федерации, в том числе по изданию законов, переходят от субъекта Российской Федерации к органам государственной власти Российской Федерации. После принятия субъектов Российской Федерации конкретизирующего закона, положения федерального закона или иного нормативного правового акта утрачивают силу.
В Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" установлен порядок регулирования некоторых коллизионных вопросов.
В статье 29 "Согласительные процедуры" говорится: "Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий, должны разрешаться заинтересованными сторонами путем проведения переговоров и использования иных согласительных процедур. В случае необходимости стороны договора, соглашения могут создавать согласительные комиссии".
Статья 30 посвящена разрешению споров судами. В случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации", споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей органами исполнительной власти, друг другу осуществления части своих полномочий, рассматриваются Конституционным Судом Российской Федерации. Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, могут быть вынесены на рассмотрение судов общей юрисдикции и арбитражных судов в соответствии с их полномочиями.
В названном законе Президенту, Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти предложено привести свои правовые акты в соответствие с Федеральным законом в течение шести месяцев со дня его вступления в силу. Договоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу Федерального закона, подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом в течение
511
трех лет со дня его вступления в силу. Субъектам Российской Федерации предлагается привести свои законы и иные нормативные правовые акты в соответствие с Федеральным законом в течение двенадцати месяцев со дня его вступления в силу.
Поэтому столь важно было бы введение процедур разрешения федеральных коллизий и конфликтов. В некоторой степени интересующие нас вопросы регулируются в законах о Правительстве РФ, об общих принципах организации органов власти субъектов РФ. Но этого мало. Желательно принять Закон о федеральном коллизионном праве.
512
1 См.: Ю.А.Тихомиров. Коллизионное право. - М.: Юринформцентр, 2000
507 :: 508 :: 509 :: 510 :: 511 :: 512 :: Содержание
512 :: 513 :: 514 :: 515 :: 516 :: 517 :: 518 :: 519 :: Содержание
Важное значение имеет использование правовых режимов для предотвращения юридических коллизий. Юридическая коллизия возникает и развивается то внезапно, стихийно, то в русле правовых режимов. Это требует от всех субъектов права глубокого знания такого сопутствующего элемента их деятельности как юридические коллизии, которые неизбежно возникают в процессе реализации их статуса. Лучше заранее знать причины появления такого явления и его своевременно предотвращать и устранять легальными средствами, чем внезапно оказаться в огне противоречий и кризисов. Первый путь - легальный и экономный во всех отношениях.
Предотвращению коллизий в сфере частного права служит хорошее знание гражданами, предпринимателями своих прав и обязанностей, легальных способов их осуществления и защиты, умения правильно готовить юридические документы и акты. Нормы гражданского, семейного, жилищного кодексов, других законов служат основой самореализации граждан. Должностные лица и госорганы обязаны этому содействовать, не прибегая к отговоркам и не допуская бездействия.
В сфере публичного права используются более сложные режимы предотвращения юридических коллизий. Сошлемся прежде всего на статью 76 Конституции Российской Федерации о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Установлено: в случае коллизии, противоречия между федеральным законом, принятым в пределах компетенции Российской Федерации, и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации действует федеральный закон. Акт субъекта Федерации в этом случае утрачивает юридическую силу и не подлежит применению. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым по предметам его ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Федеральный
512
закон в этом случае не применяется, о чем делается официальное уведомление.
Важным условием предотвращения коллизий является "компетенционное правило" Оно означает, что органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны действовать строго в пределах их компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законодательством. Запрещается игнорировать общегосударственные интересы и интересы субъектов Федерации, признаваемые законодательством, и нарушать компетенцию органов государственной власти, которые призваны выражать эти интересы.
Предложенное понимание юридической коллизии и юридического конфликта опирается на конституционные и законодательные нормы Так, в п. 4 статьи 4 Конституции РФ установлен запрет на присвоение власти, в статье 15 и статье 76 говорится о предотвращении противоречий между правовыми актами, в п. "п" статьи 71 - о федеральном коллизионном праве, в п. 1 статьи 85 - о согласительных процедурах для разрешения разногласий между органами власти Федерации и ее субъектов, в п. 7 статьи 85 - о приостановлении актов, статьи 87, 88 и 102 - о порядке введения чрезвычайного и военного положения, в главе 7 - о судебной власти.
Подобные коллизионные нормы имеются в ряде конституций и уставов субъектов Федерации. Так, в Уставе Тамбовской области есть глава 33 "Разрешение споров между областной думой и администрацией области". Статья 88 Устава Челябинской области посвящена разрешению споров между законодательным органом и губернатором по вопросам осуществления их полномочий, принятия нормативных правовых актов и иным вопросам. Паритетная согласительная комиссия на срок до 2 месяцев и обращение в суд - способы их разрешения.
В законодательных актах, как правило, содержатся нормы о порядке разрешения споров. Например, в Налоговом Кодексе есть раздел VII "Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц". В Бюджетном кодексе часть четвертая посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства. В Законе города Москвы "О Правительстве Москвы" есть статья 38 "Урегулирование разногласий между Правительством и Правительством Российской Федерации".
Весьма полезно заблаговременно урегулировать процедуры разрешения разногласий и споров между органами государственной власти всех уровней. Их чаще всего устанавливают в законах, в иных правовых актах, а также в договорах (соглашениях). В федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации о статусе органов государственной власти определяются процедуры рассмотрения разногласий, выработки общей позиции по спорным вопросам и принятия согласованных решений. В федеральных и региональных законах, издаваемых по предметам совместного ведения, нередко устанавливается порядок рассмотрения споров между ними и ответственность
513
соответствующих органов государственной власти во внутрифедеральных отношениях.
Оправдано в законодательных актах тематического содержания регулировать порядок рассмотрения спорных вопросов, вариантов ассигнований, размеров ставок и отчислений, порядка образования согласительных комиссий, форм выражения несогласия той или иной стороны, оснований компенсации и порядка применения санкций к органам государственной власти, не выполняющим своих обязательств.
Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны согласовывать свои действия в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации и положениями конституций и уставов ее субъектов. Согласованные действия органов государственной власти означают информирование, получение согласия, отсутствие возражений, совместные программы, координацию мероприятий.
В целях предотвращения и преодоления коллизионных ситуаций органы государственной власти содействуют участию общественных объединений и движений, политических партий, предпринимательских структур, религиозных организаций в проведении переговоров. Полезен совместный поиск взаимоприемлемых решений, разъяснение населению причин коллизионной ситуации. Органы государственной власти обязаны содействовать средствам массовой информации в получении достоверных сведений о причинах, содержании и участниках конфликтных ситуаций, информировать население о проводимых ими мероприятиях.
Еще одно важное правило - все государственные органы должны своевременно определять причины и содержание разногласий и споров. В целях своевременного обнаружения противоречий органы государственной власти обязаны в пределах своих полномочий собирать и анализировать информацию:
а) о разногласиях различных государственных органов и должностных лиц по вопросам их компетенции;
б) о влиянии и противоборстве интересов социальных групп, партий и их лидеров;
в) о несогласованных действиях государственных органов;
г) о фактах принятия решений с превышением полномочий, вмешательства в компетенцию других органов;
д) о воспрепятствовании деятельности государственных органов;
е) о конфликтах политического, экономического и социального характера.
В случае возникновения разногласий и споров органы государственной власти обязаны определять их причины и проводить анализ состояния коллизионной ситуации и возможных вариантов ее развития. Они вправе обратиться к соответствующим органам в связи с нарушениями законности, хотя и от них зависит выработка мер воздействия для смягчения противоречий во внутрифедеральных и иных отношениях и поиск компромиссов.
514
Для предотвращения развития коллизионной ситуации соответствующие органы государственной власти обязаны выяснить ее причины, участников, оценить их намерения и действия. Руководители заинтересованных органов государственной власти проводят между собой переговоры либо выделяют полномочных представителей, наделяют их мандатом на ведение переговоров и достижение договоренности по спорным вопросам. Согласованно принятое в результате переговоров решение должно быть реализовано сторонами в ходе их последующей деятельности.
Важны процедуры разрешения юридических коллизий и споров. Любой конфликт должен быть введен в правовое русло для использования легальных процедур и нахождения наиболее правильных решений. С точки зрения назначения и порядка использования такие процедуры можно условно разделить на две большие группы - согласительные и судебные процедуры. Первые применяются для преодоления разногласий, вторые - для рассмотрения и разрешения споров сторон.
Рассмотрим сначала согласительные процедуры. Первый шаг к урегулированию возникших разногласий - это достижение договоренности с партнером по их преодолению. Для этого используются различные согласительные процедуры. Согласительная процедура есть предусмотренный правовым актом порядок рассмотрения разногласий между органами государственной власти, иными субъектами, добровольно одобренный ими. Применяются четыре вида согласительных процедур.
Во-первых, для рассмотрения и преодоления юридических коллизий органы государственной власти вправе создавать паритетные комиссии. Порядок работы паритетных комиссий и принятия ими согласованных решений могут быть предусмотрены в протоколе, подписанном сторонами, либо в двустороннем договоре (соглашении) между соответствующими органами государственной власти.