"Люблю участок. Здесь я встречаюсь с государством". В начале XX века эти слова великого русского поэта Велемира Хлебникова получили широкую известность. И хотя подобные мысли неоднократно озвучивались и в последующем (М.И. Калинин, Г.К. Орджоникидзе и др.), приведенное высказывание наиболее ярко и емко показывает органическую связь форм и методов деятельности полиции (милиции, органов внутренних дел) и сущностных характеристик государства. Есть все основания утверждать, что прежде всего по формам и методам деятельности этих государственных органов можно судить о политическом (государственном) режиме.
Деятельность органов внутренних дел протекает в тех же формах (правовых и неправовых, организационных) и с использованием тех же методов (по самой общей классификации - убеждения и принуждения), которые присущи иным органам исполнительной власти. Однако по самой природе (правоохранительные органы), в силу специфики возложенных на органы внутренних дел задач (охрана общественного порядка и борьба с преступностью), им, в отличие не только от других исполнительных, но и большинства правоохранительных органов, предоставлено право гораздо более широкого использования большого числа методов принуждения, связанных с существенным ограничением прав и свобод граждан, причинением вреда здоровью и даже лишением жизни (в случае применения специальных средств, оружия). По этой причине проблема форм и методов деятельности органов внутренних дел приобретает особое значение. Для того, чтобы глубже разобраться в данном вопросе, следует сделать небольшой исторический экскурс.
В дореволюционный период права и обязанности полиции были достаточно детально регламентированы, но при этом обращает на себя внимание правовая неурегулированность методов полицейской деятельности. Так, например, закрепленная в законах возможность применения в качестве взыскания за малозначительные правонарушения "домашних мер или полицейского исправления" реализовывалась таким образом, что даже в середине XIX века полицейский провинившемуся на улице отвешивал оплеухи.
Осуществляя проверку по конкретному правонарушению в пределах своих полномочий, полицейский чиновник мог использовать методы, которые существенно затрудняли хозяйственную деятельность вовлеченных в разбирательство лиц. В архивных фондах имеется достаточно много свидетельств того, что общины вынуждены были на сходах принимать решения "откупиться" от урядников или исправников, бессчетное число раз вызывавших крестьян в присутственные места. По этой причине полицейские дознания тянулись годами.
Одним из провозглашенных принципов проведенной в 1864 г. судебной реформы было, как известно, "отделение следствия от полиции". В действительности
429
же полиция продолжала действовать в процессуальных формах, нередко полностью подменяя судебных следователей, что оправдывалось перегруженностью последних.
На созданные в масштабах всей страны в 1908 г аппараты уголовного сыска была возложена, в частности, обязанность осуществления розысков" преступников, по современной терминологии - ведения оперативно-розыскной деятельности. Однако кроме этой общей формулировки, ни в одном из нормативно-правовых актов не раскрывались методы ее осуществления. В результате для раскрытия преступления применялись по сути дела любые приемы, многие из которых сами по себе были неправомерными (например, провокация).
Подобного рода факты (а число их можно существенно увеличить) дали современникам основание для вывода (во многом справедливого и для последующих исторических этапов) о том, что школой для народа была правовая необеспеченность, убившая всякое уважения к законности. "Русский, какого бы звания он ни был, обходит и нарушает закон всюду, где это можно сделать безнаказанно, и совершенно также поступает правительство" (А.И. Герцен).
Следует, вместе с тем, отметить, что для дореволюционной России характерным было то, что правовые формы деятельности органов внутренних дел были достаточно четко определены и ограничены. Здесь имеется ввиду прежде всего ведомственное нормотворчество. Нормативно-правовые акты Министерства внутренних дел (циркуляры, инструкции) касались каких-либо частных, оперативно-технических сторон функционирования органов внутренних дел, развивали, детализировали положения актов более высокого уровня.
Ситуация существенно изменилась после Октябрьской революции. Наркомат внутренних дел уже в первые месяцы существования издал ряд нормативно-правовых актов, носивших учредительный характер (наиболее известный - постановление от 28 октября (10 ноября) 1917 г "О рабочей милиции), определявших статус государственных органов обшей компетенции (местных Советов и исполкомов), резко ограничивавших права и свободы граждан (введение института заложничества) и т.д.
Подобная практика, объяснимая в особых условиях гражданской войны, сохранилась и в последующем Достаточно сослаться на следующие примеры в декабре 1931 г. приказом Главного управления милиции при СНК РСФСР были утверждены Правила личного движения, совместным приказом Генерального прокурора СССР и наркома внутренних дел СССР в 1935 г были образованы "милицейские" тройки для внесудебного рассмотрения дел. приказом НКВД СССР в 1936 г было введено тюремное заключение в качестве уголовного наказания (законодательное оформление данная мера получила лишь в 1937 г), в 1937 г Политбюро ЦК ВКП(б) утвердило оперативный приказ НКВД СССР, согласно котором на основании решений специально созданных для этой цели "особых троек" подлежало
430
расстрелу около 75 тыс. человек. На протяжении 30-50-х гг. в нарушение действовавшего уголовно-процессуального законодательства приказами НКВД-МВД вводились должности "следователей" и даже создавались "следственные" подразделения в органах внутренних дел, а следствие было объявлено "завершающей стадией оперативной разработки". В результате перекосов в применении методов и средств исправительно-трудового воздействия полностью извращались законодательно закрепленные цели и задачи исправительно-трудовой политики труд заключенных, как основное, наряду с режимом содержания и воспитательной работой, средство исправления, приобрел характер кары и был подчинен целям решения хозяйственных задач.
В результате проведенной в конце 50-х-60-е гг. реформы законодательства многие из названных нарушений были устранены, однако и в последуюшем определенные анахронизмы в формах деятельности органов внутренних дел сохранились например, регулирование ведомственными (как правило, закрытыми) актами порядка прописки граждан.
Принятие ныне действующей Конституции, законотворчество в соответствии с одним из основных принципов правового государства "верховенство закона" - позволили избавиться от многих недостатков в деятельности органов внутренних дел, подобных названным выше. Вместе с тем современный опыт государственного строительства породил новые проблемы, связанные прежде всего со спецификой отечественного федерализма. Они возникают как в правовой, так и неправовой (организационной) формах деятельности органов внутренних дел Пример первой хорошо известен, гак как освещался средствами массовой информации Речь идет о принятом по предложению ГУВД г Москвы постановлении столичного правительства о регистрации иногородних граждан. Оно продолжает действовать, несмотря на соответствующее судебное решение. Очевидно, что если бы регистрация была введена приказом ГУВД, для его отмены было бы достаточно акта вышестоящего органа - Министерства внутренних дел России.
"Асимметричность" Российской федерации отражается и на организационных формах деятельности органов внутренних дел. Так, на одном из заседаний Коллегии МВД России отмечалось, что в нарушение действующих приказов руководители служб УВД Томской области отстранены от участия в подборе кадров Соответствующие подразделения МВД России встречают препятствия при проведении проверок, инспектирования органов внутренних дел в ряде субъектов федерации. Наиболее ярким примером может служить выдвигавшаяся Президентом Ингушетии Р. Аушевым идея о выводе всех правоохранительных органов республики (в том числе органов внутренних дел) из подчинения федеральных органов.
На формы и методы деятельности органов внутренних дел оказывают влияние социально-экономические факторы, недостаточно высокий уровень социальной и правовой защиты сотрудников Широкое распространение
431
получила практика оплачиваемой через фирму-продавца регистрации автотранспортных средств в ГИБДД при их покупке. С недавнего времени ГИБДД г. Москвы предлагает платные услуги за сопровождение по транспортным магистралям свадебных кортежей и похоронных процессий. Нет необходимости говорить о том, что тем самым создается почва для различного рода злоупотреблений, дискредитации органов внутренних дел.
Действующий Закон об оперативно-розыскной деятельности существенно расширил круг применяемых органами внутренних дел негласных методов. Неурегулированность действий внедряемых в преступные группировки сотрудников чревата провалом операции, возможностью "развалить" дело в суде и даже привлечением их к уголовной ответственности.
Особо следует сказать о методах деятельности специальных подразделений: СОБР, ОМОН и др. Не сходящие с телевизионных экранов сюжеты об осуществляемых ими операциях на рынках, в дискотеках, офисах свидетельствуют о проведении массовых личных обысков, применении мер физического воздействия и т.п. Маски на лицах участников акции, как непременный атрибут операции, воспринимаются как подтверждение того, что они (и организаторы операций) сознают неправомерность подобных методов.
Не только и не столько результаты (которые подавляющему большинству жителей неизвестны), сколько формы и методы деятельности органов внутренних дел формируют общественное мнение о них, и чем оно благоприятней, тем больше оснований рассчитывать на содействие граждан, а следовательно на успех в борьбе с преступностью.
Совершенствование нормативно-правового регулирования форм и методов деятельности органов внутренних дел, как представляется, должно стать одной из первоочередных задач.
432
429 :: 430 :: 431 :: 432 :: Содержание
432 :: 433 :: 434 :: 435 :: 436 :: 437 :: 438 :: Содержание
Общественная безопасность представляет собой сложное и многоплановое явление социальной жизни общества. Общественная безопасность служит целям безопасности личности, общественного спокойствия, благоприятных условий для труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций. Проблемы ее обеспечения имеют актуальное и важное значение для жизнедеятельности общества, для претворения в жизнь радикальных экономических и политических преобразований, проводимых в России.
Состояние и уровень общественной безопасности в современный период развития Российской Федерации, тенденции ее нестабильности вызывают беспокойство у российского общества. Достаточно вспомнить террористические
432
акты, произошедшие в Буйнакске (Дагестан), Москве и Волгодонске в сентябре 1999 года и повлекшие человеческие жертвы. Население волнуют практические вопросы: может ли государство с его институтами власти обеспечить безопасность или следует решать эту проблему своими силами, защищаться самим? Если может, то в каких формах, какими методами? Ответ государства должен быть однозначным и не подлежащим сомнению, в противном случае возникает вопрос о необходимости существования самого государства и его органов. Однако обеспечение общественной безопасности - дело сложное, требующее усилий не одного государственного органа, а целого ряда, системы различных государственных органов, имеющих различные задачи, функции и полномочия. В эту систему государственных органов входят и органы внутренних дел. А их деятельность отличается своеобразием форм и методов.
Под общественной безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от преступлений, других противоправных действий и последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами, стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, крупными катастрофами, авариями и пожарами.
Для нарушений норм общественной безопасности характерно то, что они создают угрозу жизни и здоровья многих людей, могут причинить значительный ущерб обществу и государству. Именно этим во многом обусловлены формы и методы деятельности органов внутренних дел.
Состояние угрозы общественной безопасности может возникнуть в случае, когда допускаются нарушения правил эксплуатации средств железнодорожного, морского, речного, воздушного, автомобильного транспорта, электротранспорта, правил дорожного движения, ведения строительных, дорожных и других работ, эксплуатации пожароопасных объектов и устройств, а также обращения с оружием, боеприпасами, взрывчатыми материалами и другими опасными предметами и веществами. Общественно опасные нарушения указанных правил квалифицируются в соответствии с уголовным законодательством как преступления, посягающие на общественную безопасность. Следовательно и бороться с ними следует соответственно их природе и характеру.
Угроза общественной безопасности может возникать при нарушениях установленного порядка проведения массовых мероприятий, неподготовленности мест для их проведения, несвоевременности принятия мер к упорядочению движения больших групп людей и т.п. Условия угрозы общественной безопасности неизбежно возникают при стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах.
Основными видами угроз общественной безопасности являются общественно опасные деяния, социальные конфликты, эпидемии, эпизоотии, крупные катастрофы, аварии, пожары. Угроза общественной безопасности может возникнуть без участия и помимо воли людей - в результате действия
433
стихийных сил природы, в частности наводнения, землетрясения. Соответственно ввиду угроз следует продумывать формы реагирования на них. Одинаковых форм может не быть.
На основе и во исполнение закона в разных сферах жизни общества устанавливаются правила общественной безопасности движения и эксплуатации автомототранспорта и городского электротранспорта; противопожарной безопасности; борьбы с эпидемиями, наводнениями и другими стихийными бедствиями; производства строительных и режимных работ в общественных местах; приобретения, хранения и перевозки огнестрельного нарезного оружия, а также взрывчатых, радиоактивных, сильнодействующих ядовитых веществ и др. Нормы таких правил обычно имеют организационно-технический характер, они определяют порядок обращения с источниками повышенной опасности. После утверждения полномочными органами государства правила приобретают юридическую силу, становятся обязательными для исполнения. Ответственность за нарушение соответствующих норм устанавливается законами, указами, постановлениями Правительства Российской Федерации, субъектов Федерации, решениями органов местного само) правления. За нарушения указанных норм (в зависимости от их характера, степени опасности, последствий) пред) смотрена уголовная, административная, дисциплинарная и материальная ответственность.
Исходя из возможности наступления тяжких последствий вследствие нарушений норм общественной безопасности, главным в деятельности органов внутренних дел является обеспечение строжайшего соблюдения этих правил, предупреждение их нарушений, своевременное и решительное пресечение малейших отступлений от установленного порядка
В условиях стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка осуществляются предусмотренные законом меры, связанные со спасением и охраной жизни людей, защитой их здоровья и прав, сохранением материальных ценностей, поддержанием порядка, обеспечением деятельности предприятий, учреждений, организаций. Сам перечень предусмотренных законом неотложных мер по обеспечению общественной безопасности в особых условиях указывает на то, что они прежде всего направлены на защиту безопасности личности. Эти меры одновременно направлены и на восстановление должного общественного порядка, спокойствия населения, на создание нормальных условий для функционирования государственных и общественных организаций.
Для обеспечения общественной безопасности органы внутренних дел во взаимодействии с другими государственными органами и общественными организациями при содействии граждан осуществляют систему организационных и правоохранительных мер, состоящих в организации правомерного поведения людей в общественных местах, дорожном движении
434
и других сферах социальной жизни общества, в предупреждении и пресечении правонарушений, привлечении виновных к ответственности за их совершение и направленных на защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных действий.
Структурными звеньями единой системы органов внутренних дел осуществляющими обеспечение общественной безопасности являются патрульно-постовая служба, дорожно-патрульная служба ГИБДД, вневедомственная охрана, другие подразделения милиции общественной безопасности и Государственная противопожарная служба, а также паспортно-визовая служба в части режимно-правового обеспечения порядка и безопасности. Наряду с указанными службами и подразделениями в обеспечении общественной безопасности принимают участие и внутренние войска МВД России. Объем и специфика участия названных субъектов в обеспечении общественной безопасности зависят от содержания выполняемых ими функций и места в системе МВД России. Каждая из служб действует своими, присущими ей по определению, методами
Так, в целях обеспечения общественной безопасности правовыми нормами устанавливается лицензионно-разрешительная система на открытие и функционирование предприятий, а также использование предметов и веществ, предсташтяющих повышенную опасность для окружающих. Органы внутренних дел (милиция общественной безопасности) осуществляют лицензионно-разрешительную систему на объекты, бесконтрольное пользование которыми может нанести вред государству, создаст у грозу личной безопасности граждан или которые могут быть использованы в преступных целях. В частности, органы внутренних дел (милиция общественной безопасности) выдают разрешения на открытие и функционирование пиротехнических, оружейно-ремонтных мастерских, стрелковых тиров, на приобретение, перевозку и хранение нарезного огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов и ряда других веществ.
Одним из важных методов деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности является надзор за соблюдением организациями, должностными лицами и гражданами установленных норм правит хранения, использования объектов, на которые установлена лицензионно-разрешительная система, за техническим состоянием авто-мототранспорта, соблюдением водителями транспортных средств и пешеходами правил движения по улицам и дорогам, за подготовкой кадров водителей, поддержанием в надлежащем состоянии дорог и дорожных сооружений, за выполнением проектными организациями требований пожарной безопасности во всех организациях, предприятиях, учреждениях, в домах, принадлежащих гражданам, а также контроль за частной детективной деятельностью и др.
Органы внутренних дел (милиция общественной безопасности) оказывают помощь соответствующим организациям в борьбе со стихийными
435
бедствиями, в ликвидации последствий крупных аварий, ставящих под угрозу жизнь и здоровье граждан и требующих проведения значительных аварийно-спасательных и восстановительных работ, обеспечивают охрану и спасение имущества во время стихийных бедствий, других чрезвычайных ситуаций, при проведении мероприятий гражданской обороны, руководят деятельностью военизированной и профессиональной пожарной охраны, оказывают помощь добровольным противопожарным организациям, ведомственной пожарной охране.