Лекция: Критерии оценки влияния терроризма на сектор государственных финансов

В настоящее время в области государственных и муниципальных финансов процедура дисконтирования не применяется. Это вполне естественно - бюджетные средства отражаются в отчетности по номиналу и поэтому для госсектора учет изменения стоимости ресурсов во времени не актуален. Однако, в настоящее время в рамках реформ, проводимых денежными властями России, ведутся работы по приближению государственного бухгалтерского учета к бухучету на производстве. А именно: по переводу с кассового метода учета бюджетных средств на метод начислений.

Дисконтирование отдельных статей бюджета. Интерес к дисконтированию статей бюджета может быть вызван наличием у органов власти практики размещения временно свободных средств бюджета на банковских депозитах. Эта практика близкий аналог операций рефинансирования ресурсов, которая является основой для применения процедуры дисконтирования в коммерческом секторе экономики. Капитализация депозитов (учет начисления процентов на них) и обратная операция - дисконтирование сумм ежемесячных кассовых разрывов (или временных избытков средств) - в сочетании друг с другом могут позволить повысить эффективность заемной политики органа власти.

Рассмотрим вымышленный пример дисконтирования доходных и расходных статей бюджета, хотя очевидно, что не ко всем статьям бюджета может быть применима эта операция, а только к тем, которые могут зависеть от рыночных факторов, например к расходам инвестиционного характера. В таблице 17 приведены условные расчеты бюджета N. Ежемесячные доходы и расходы бюджета специально распределены неравномерны. Большую часть года (8 месяцев) имеет место кассовый разрыв. Тем не менее, бюджет в целом, по итогам года сбалансирован. После применения к доходам и расходам бюджета процедуры дисконтирования и приведения их к сопоставимому виду выясняется, что бюджет по итогам года не сбалансирован, а ежемесячные кассовые разрывы, покрываемые зачастую за счет заемных средств, могут обойтись несколько дешевле, чем прогнозируется при составлении бюджета.

Как показывают расчеты, приведенные годовые доходы составляют 32,1 тыс. единиц, приведенные расходы несколько большую сумму - 32,9 тыс. При этом образуется приведенный дефицит в размере 736 единиц. Если рассмотреть значения кассовых разрывов, в совокупности также формирующих эту цифру, то выясняется, что приведенная сумма ежемесячных кассовых разрывов за упомянутые 8 месяцев составляет 12,2 тыс. единиц, а приведенная сумма избытков за 4 профицитных месяца - 11,4 тыс. единиц. Сказанное означает, что планирование заемной политики для покрытия кассовых разрывов на основе номинальных значений кассовых разрывов, дает иллюзорное представление о достаточности средств ежемесячных избытков для погашения заемных средств. В нашем примере органу власти потребуется мобилизовать дополнительных 736 ед. для погашения средств, привлеченных для покрытия кассовых разрывов 8 дефицитных месяцев.

Также, можно предположить, что по итогам календарного года приведенный дефицит (736 ед.) выльется в прирост кредиторской задолженности в таком же размере.

Аналогичным образом можно рассчитать размер косвенных убытков органа власти от неполного освоения бюджетных средств, что в последние годы стало распространенной практикой среди региональных и муниципальных органов власти.

Таблица 1 Параметры дисконтированного бюджета

Примечание. Все цифры, включая размер инфляции, условные. Все доходы получены на конец месяца. Все расходы осуществляются на конец месяца. Для упрощения понимания примера ставка дисконтирования принята равной инфляции - 12%.

Упомянутые расчеты были сделаны при условии дисконтирования и доходов и расходов по единой ставке, равной размеру инфляции. Однако, в реальности ставка дисконтирования для доходов и расходов должна быть разной. Для доходов - это ставка размещения госсредств на депозиты в банки (или аналог безрисковой ставки доходности), а для расходов - ставка, отражающая стоимость для органа власти, осуществляемых им бюджетных расходов (об этом ниже). В этом случае возможны даже такие перемены как смена знака, то есть после дисконтирования может оказаться, что существовавший до этого кассовый разрыв меняется на профицит и наоборот.

Принятие бюджетно-финансовых решений на основе правил оценки инвестиционных проектов. В современной России принятие решений о предоставлении бюджетных средств (бюджетных кредитов, гарантий, софинансирования процентных ставок) негосударственным предприятиям или на коммерческие цели традиционно осуществляется органом власти на основе экспертного (подчеркнем - субъективного) анализа таких нефинансовых параметров как, например, предполагаемый рост объемов производства в местной экономике (товаров, жилья, бытовых услуг и пр.), увеличение числа рабочих мест, рост размеров оплаты труда и т.п. Однако, было бы более логичным применять к финансовым операциям именно финансовые правила принятия решений, как минимум хотя бы потому, что они, эти правила, объективны и основаны на строгом матаппарате.

Для этого можно использовать вполне стандартный для сектора корпоративных финансов метод сравнения ожидаемых дисконтированных поступлений с затратами, также дисконтированными. Основная разница будет заключаться в содержании дисконтируемых поступлений. Для предприятий это денежные потоки, определяемые на основе прибыли и амортизации, а для органа власти тоже «денежные потоки», но только состоящие из суммы налога на прибыль и НДСа от реализуемого проекта.

Вообще-то любой новый проект должен принести в бюджет не только налог на прибыль и НДС, но поступления еще и по целому ряду других налогов. Однако для целей дисконтирования автором отобраны только два вышеназванных. Обоснование этому следующее: для принятия финансового решения следует сравнивать результат и затраты; налог на прибыль и налог на добавленную стоимость (добавленная стоимость, напомним, включает в себя амортизацию, прибыль, фонд оплаты труда, акцизы) отражают как раз-таки результат, а остальные налоги (в том числе подоходный, земельный, на имущество) - лишь элемент текущей бизнес-деятельности и они не характеризуют успешность проекта.

Рассмотрим гипотетический пример. Скажем, предприятие хочет реализовать новый инвестиционный проект, но просит от органа власти поддержки в виде софинансирования. Предположим, что без такой поддержки проект не состоится, что связано с особенностями проекта, а не с низкой конкурентоспособностью проекта или его организаторов. Тогда, сравнивая приведенные затраты на софинансирование и приведенные поступления от налогов, находим ряд стандартных параметров, в том числе чистую приведенную стоимость (NPV), внутреннюю ставку доходности (IRR) и пр.

Важный аспект, требующий уточнения - ставка дисконтирования. В секторе корпоративных финансов ставка дисконтирования может определяться как внешняя, например рыночная стоимость финансовых ресурсов или доходность биржевого индекса, так и внутренняя, затраты на капитал (WACC - средневзвешенные затраты на капитал).

Внешняя ставка дисконтирования к госсектору неприменима, поскольку перед органом, исполняющим бюджет, не стоит такой цели как увеличение капитала (зарабатывание денег), а только его расходование. Ненадолго отвлечемся от основной мысли данной статьи - любая попытка органа власти помимо расходования денег еще и заработать, как бы это не оправдывалось, есть изъятие потенциальной прибыли у частного сектора, что сокращает мотивацию к предпринимательской деятельности, усиливает возможности для коррупции и несет в себе другие негативные последствия. Вместе с тем орган власти вправе принимать меры для сбережения имеющегося капитала, причем под сбережением следует понимать сохранение покупательной способности, но никак не реализацию альтернативных инвестиционных возможностей. Сказанное, в частности, означает, что размещение временно свободных бюджетных средств должно производиться под ставку никак не меньшую размера инфляции.

Затраты на капитал определяются как отношение абсолютных значений затрат на капитал к размеру капитала. Технически посчитать WACC для бюджета не представляется возможным, но аналогом затрат на капитал для госсектора может служить отношение расходов на привлечение средств в бюджет к расходам инвестиционного характера:

R - Стоимость государственных (муниципальных) ресурсов, в долях.

CA - Расходы на администрирование налогов и сборов.

CD - Расходы на обслуживание госдолга.

CI - Общая сумма всех бюджетных расходов инвестиционного характера.

Несколько замечаний относительно параметра «Стоимость государственных ресурсов». Во-первых, стоимость госресурсов должна быть меньше стоимости заемных средств, привлекаемых органами власти. В противном случае - если госресурсы окажутся дороже рыночных - у органа власти появится стимул неограниченно (если предположить полное отсутствие границ роста госдолга) наращивать госдолг, что может привести к негативным последствиям.

Во-вторых, для целей кредитной политики имеет значение, ведет ли орган власти заемную политику или нет. Если не ведет, то процентная ставка по ресурсам, предоставляемым органом власти в кредит третьим лицам, не должна быть меньше стоимости госресурсов. Иначе это будет не кредит, а скрытое дотирование, поскольку эти средства орган власти получил по одной ставке, а отдал по другой, меньшей. Для органа власти это скрытый убыток, для получателя средств - скрытая дотация.

Но если орган власти ведет заемную политику, то тогда ставка, по которой бюджет предоставляет заемные средства третьим лицам, не может быть ниже ставки, по которой орган власти привлекает заемные средства, поскольку в противном случае это опять же будет скрытым дотированием.

В третьих. Как правило, чем ниже стоимость ресурсов, тем меньше мотивации к эффективному использованию таких ресурсов. Учитывая, что основная нагрузка по администрированию налогов лежит на федеральном уровне, уместно предположить, что стоимость госресурсов на региональном уровне должна быть меньше аналогичного показателя для федерального уровня, а следовательно региональные власти менее мотивированы на эффективное освоение инвестиционных ресурсов, нежели чем федеральные. Учитывая, что большинство муниципалитетов не принимают на себя долговых обязательств и у них практически нет затрат по администрированию налогов, их инвестиционная эффективность будет ниже даже эффективности региональных органов власти.

Соответственно, для выравнивания ситуации следует стремится к тому, чтобы нагрузка по администрированию была равномерно распределена между уровнями власти и все уровни имели равный доступ к заемным средствам. Однако, предложение выполнить эту рекомендацию означает отказаться от доминирующей в настоящее время концепции концентрации всех значимых доходов в федеральном бюджете и их масштабных перераспределений в рамках межбюджетных отношений. Безусловно, данная концепция концентрации это один из весомых факторов сохранения России как единого государства, но в то же время она лишает регионы и муниципалитеты необходимого уровня самостоятельности и, как следствие, инициативности и ответственности. Возможно, в будущем, когда угроза распада страны будет преодолена полностью, система межбюджетных отношений будет пересмотрена и каждый уровень получит-таки собственные, значимые по размерам, доходные источники.

Проиллюстрируем принятие инвестиционных решений на примере. Допустим крупное региональное предприятие желает реализовать инвестиционный проект и запрашивает у администрации региона поддержку в виде софинансирования процентной ставки по банковскому кредиту. Основной вопрос, волнующий орган власти - предоставить поддержку, или нет. Сумма запрашиваемого софинансирования из регионального бюджета составляет 6 млн. рублей (50% от процентных платежей по ресурсам, привлекаемых для реализации проекта). Выплачивается разово в самом начале реализации проекта. Проект запускается в течении года и уже с начала второго года функционирует в рабочем режиме. Сумма налога на прибыль, которая будет ежегодно зачисляться в региональный бюджет (разово, в конце года), - 400 тыс. рублей. НДС, отметим, в региональный бюджет не зачисляется.