Корпоративная социальная ответственность в ходе промышленного освоения Якутии: опыт последнего десятилетия
Т. Н. Гаврильева
Инженерно-технический институт Северо-Восточного федерального университета имени М. К. Аммосова, Федеральный исследовательский центр «Якутский научный центр Сибирского отделения РАН» (Якутск, Российская Федерация)
Н. П. Яковлева
Университет Ньюкасла в Лондоне (Лондон, Великобритания)
С. И. Боякова
Институт гуманитарных исследований и проблем малочисленных народов Севера Федерального исследовательского центра «Якутский научный центр Сибирского отделения РАН» (Якутск, Российская
Статья посвящена анализу федеральных и региональных законодательных норм по защите прав коренных малочисленных народов Севера, а также оценке их влияния на формирование стандартов и практику корпоративной социальной ответственности в ходе новой волны промышленного освоения Якутии. С 2012 по 2019 гг. различные экспертные организации в соответствии с законом Республики Саха (Якутия) об этнологической экспертизе, принятом в 2010 г., провели более 20 этнологических экспертиз. Их анализ выявил методологические недостатки при оценке ущерба, наносимого природной среде, его экологических и социальных последствий. Для предотвращения этого ущерба необходимо сформировать систему общественного мониторинга, частично делегировать коренным общинам полномочия государственных и (или) корпоративных органов по охране окружающей среды. Успешная практика корпоративной социальной ответственности крупных компаний, как региональных, так и внешних, сформировала предпосылки для перехода к стратегиям совместного управления, что является передовой международной практикой. В рамках новой модели корпоративной социальной ответственности следует предусмотреть стимулирование бизнеса, предоставить возможность отнесения расходов на реализацию соглашений с регионом и местными общинами на эксплуатационные затраты.
Ключевые слова: корпоративная социальная ответственность, коренные народы, компенсация ущерба, этнологическая экспертиза, совместное управление, общественный мониторинг.
CORPORATE SOCIAL RESPONSIBILITY IN THE COURSE OF INDUSTRIAL DEVELOPMENT OF YAKUTIA: LAST DECADE EXPERIENCE
Gavrilyeva T. N.
Institute of Engineering & Technology of the M. K. Ammosov North-Eastern Federal University, Department of Regional Economic and Social Studies of the Federal Research Centre “The Yakut Scientific Centre of the Siberian Branch of the Russian Academy of Sciences” (Yakutsk, Russian Federation)
Yakovleva N. P.
Newcastle University London (London, United Kingdom)
Boyakova S. I.
Institute for Humanitarian Research and North Indigenous People Problems of the Federal Research Centre “The Yakut Scientific Centre of the Siberian Branch of the Russian Academy of Sciences” (Yakutsk, Russian Federation)
Ivanova M. A.
Institute of Modern Languages and International Studies, of the M. K. Ammosov North-Eastern Federal University (Yakutsk, Russian Federation)
Abstract
The article analyses federal and regional legislative norms for the protection of the rights of indigenous peoples of the North, as well as assesses their impact on the formation of standards and the CSR (corporate social responsibility) practice in the course of a new wave of industrial development of Yakutia. In 2012--2019 various expert organizations in accordance with the law of the Republic of Sakha (Yakutia) on ethnological expertise, adopted in 2010, conducted more than 20 ethnological expert reviews. The analysis of the examinations carried out revealed methodological shortcomings in assessing the damage to the nature, environmental and social consequences. To prevent damage to the natural environment, it is necessary to create a system of public monitoring and partially delegate the powers of state and (or) corporate bodies for environmental protection to indigenous communities. The successful practice of corporate social responsibility of large companies, both regional and external, has formed the preconditions for the transition to co-management strategies, which is the best international practice. Within the framework of the new model of corporate social responsibility (CSR), business incentives should be envisaged, and the possibility of attributing the costs of implementing agreements with the region and local communities to operating costs should be provided.
Keywords: corporate social responsibility, indigenous peoples, compensation for damage, ethnological expertise, co-management, public monitoring. якутия защита право народ
Введение
Согласно международным стандартам корпоративная социальная ответственность (КСО) -- это ответственность организации за влияние ее решений и деятельности на общество и окружающую среду через прозрачное и этичное поведение, которое
согласуется с устойчивым развитием и благосостоянием общества. Она также учитывает ожидания заинтересованных сторон и вносит вклад в жизнь сообществ на территории производственной деятельности [1].
Добыча нефти, газа и иных ресурсов, а также сопутствующие инфраструктурные проекты оказывают негативное воздействие на традиционную хозяйственную деятельность коренных народов Севера
[2--4]. За рубежом общепризнанными подходами к обеспечению защиты прав коренных народов в ходе промышленного освоения являются: оценка социальных последствий, компенсации и распределение доходов от проектов, связанных с освоением природных ресурсов с затрагиваемыми сторонами на основе заключенных в ходе переговоров соглашений [5; 6]. Область взаимоотношений коренных народов с компаниями охватывает: соблюдение правовых требований (например, оценки социального воздействия и оценки воздействия на окружающую среду), КСО и стратегии совместного управления [7]. Рассмотрение вопроса прав и интересов коренных народов становится важным элементом при разработке проектов, учитываются традиционные знания, коренные народы вовлекаются в консультации и мониторинг окружающей среды, также разрабатываются конкретные механизмы КСО в течение всего срока проекта [8; 9; 6].
Экологические и социальные последствия промышленной деятельности на Севере и в Арктике являются предметом научной и общественной дискуссии в России, активной областью публичных слушаний и изменений в законодательстве [10--12; 7]. Национальное законодательство не требует оценки социальных последствий с особым учетом прав и интересов коренного населения при планировании промышленных проектов, но ссылается на специальную процедуру -- этнологическую экспертизу, которая широко применяется на субнациональном уровне [13; 10].
В 2010 г. в Якутии был принят закон 820-З № 537IV «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)». В дополнение к существующим процедурам по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) там введены оценка ущерба, наносимого традиционной хозяйственной деятельности, и выплата компенсаций. Также предусмотрены общественное обсуждение проекта на территории его реализации и разработка комплекса мер по обеспечению устойчивости коренных общин [14--16].
Развитие законодательства по защите прав коренных народов
С начала 1990-х годов в России был разработан свод национальных и региональных законов, нормативных актов, касающихся природопользования, планирования промышленных проектов и защиты традиционных видов деятельности коренных народов Севера [17]. Российское законодательство защищает права 47 коренных малочисленных народов, чья численность не превышает 50 тыс. человек, они сохраняют традиционную культуру и образ жизни [18]. Также выделяются 40 коренных народов, которые определяется российским законодательством как «коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока» (КМНС). Защита прав коренных народов в России в целом соответствует международным подходам [12]. Согласно Всероссийской переписи населения в 2010 г. общая численность коренных народов в России составляла около 258 тыс. человек [14]. В Республике Саха (Якутия) -- далее РС(Я) -- проживает примерно 15% коренных народов России, или около 40 тыс. человек. Это чукчи, долганы, эвены, эвенки и юкагиры, они заняты традиционной хозяйственной деятельностью -- рыболовством, охотой, оленеводством и др. [19].
Доступ к лесным и природным ресурсам общин коренных народов регламентируется формальными и неофициальными правилами, которые вырабатывались веками в контексте политических и экономических изменений в России. Издавна вопрос традиционного земле- и природопользования регулировался решениями представителей или групп коренных народов, сформированных на основе семейного родства или племенной близости [20]. Формальные правила, касающиеся доступа к природным ресурсам и их освоения, начали вводиться в 1920-е годы в ходе индустриализации и коллективизации в Якутии, что сопровождалось также переходом на новое административно-территориальное деление. Коллективизация объединила группы коренных народов и домашние хозяйства в колхозы, была сформирована сеть городских и сельских поселений [21]. Государство отменило частную собственность на землю и признало территории традиционного природопользования государственной собственностью. Но в рамках колхозов были официально оформлены права на традиционное природопользование для рыболовства, охоты, сбора растений, оленеводства и других промыслов коренных народов [22].
Распад Советского Союза повлек ряд реформ, которые затронули сельскохозяйственный сектор, земельные отношения и повлияли на традиционные виды деятельности коренных народов. Коренные народы российского Севера не имеют прав на владение землей, но государство позволяет общинам коренных народов регистрировать право пользования земельными участками (долгосрочная аренда) как территориями традиционного природопользования. Этот статус защищает традиционную хозяйственную деятельность от вытеснения в ходе промышленной экспансии [15].
Согласно данных Министерства по развитию Арктики и делам народов Севера РС(Я), в настоящее время в 21 муниципальном районе зарегистрированы 62 территории традиционного природопользования (ТТП) и традиционной хозяйственной деятельности коренных народов. Из них 9 ТТП образованы в границах муниципальных районов, 50 ТТП -- в границах муниципальных образований. Их общая площадь составляет 165 491,8 тыс. га (53,7% площади республики) 1. По данным Управления Министерства юстиции России по РС(Я), на 1 января 2020 г. вели деятельность 220 некоммерческих ор- анизаций коренных народов, в том числе 198 общин, из них 9 общин были образованы в 2019 г. https://iltumen.ru/news/17771.
Рис. 1. Распределение действующих лицензий в разрезе муниципальных районов Республики Саха (Якутия) Fig. 1. Distribution of valid licenses among municipal districts of the Republic of Sakha (Yakutia)
Промышленное освоение новейшего времени порождает конфликты между компаниями, государством (включая местное самоуправление) и коренными народами [23]. Согласно оценкам во второй половине XX в. до четверти арктических территорий было затронуто при освоении нефтегазовых месторождений и связанных с ними транспортных и инфраструктурных проектов на Аляске, в Канаде и России [24]. По прогнозам в ближайшие десятилетия территория промышленного освоения в Арктике увеличится вдвое, до 50%, что приведет к дальнейшему ухудшению состояния природной среды [25]. Согласно реестру Управления по недропользованию по РС(Я) всего на территорию Якутии было выдано 6746 лицензий, из них 1380 действуют, включая разведку полезных ископаемых (418), добычу (470), сбор палеонтологических материалов (549). Распределение лицензий по районам Якутии показывает, что промышленное освоение в основном затронуло Южную, Западную и Восточную Якутию, постепенно распространяясь и на Арктику (рис. 1).
Принятие в 2010 г. закона РС(Я) об этнологической экспертизе существенно изменило порядок освоения природных ресурсов в регионе. С 2012 по 2019 гг. в Якутии различными экспертными организациями и коллективами на основе методики исчисления размера убытков Приказ Министерства регионального развития РФ «Об ут-верждении методики исчисления размера убытков, причи-ненных объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в результате хозяйственной и иной деятельности организа-ций всех форм собственности и физических лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйствен-ной деятельности коренных малочисленных народов Рос-сийской Федерации» от 9 декабря 2009 г. № 565. было проведено более 20 этнологических экспертиз. При этом размер ущерба и соответственно объем компенсационных выплат родовым общинам, не превышая 1% стоимости проекта, в расчете на одного члена общины варьируются от 7600 до 372 000 руб. [14]. Ряд экспертиз, проведенных после 2017 г., предусматривал более высокий размер компенсации в расчете на одного члена общины (рис. 2). По данным Министерства по развитию Арктики и делам народов Севера РС(Я) ущерб общинам коренных народов Якутии составил 403,25 млн руб., из них выплачено 97,46 млн руб., не выплачено 67,38 млн руб., ущерб по оцененным, но замороженным проектам достиг 238,41 млн руб.
Основной недостаток при определении ущерба -- использование доходного подхода. «Убытки пользователей земель традиционного природопользования в основном состоят из упущенной выгоды, величина которой определяется на основе размера годового валового дохода, получаемого пользователем данных земель с 1 га угодий. Расчетный годовой валовой доход определяется как разность стоимости валовой продукции отраслей традиционной хозяйственной деятельности и материально-технических затрат на их ведение» [26, с. 40].
Рис. 2. Размер компенсации ущерба, наносимого традиционной хозяйственной деятельности, в расчете на одного члена общины, тыс. руб./чел.
Fig. 2. Amount of compensation for damage caused by traditional economic activity, per one member of the community, thousand rubles/person
Использование доходного метода изначально ставит общины коренных народов в неравные условия, они рассматриваются как сельскохозяйственные предприятия, производящие товары для обмена на рынке. Определение размера компенсаций общинам коренных народов на основе оценки их потенциальной прибыли представляется дискуссионным, учитывая объективные условия ведения традиционной хозяйственной деятельности на Севере. Эти подходы -- «затраты и выгоды» (cost-benefit) или «рыночная оценка потерь» (market-based evaluation) -- при оценке ущерба применялись в странах с развитой рыночной экономикой в 1960-х годах и с тех пор признаны устаревшими [27]. В настоящее время в Канаде для оценки ущерба применяется структурированный метод принятия решений (SDM), который построен на мультикритериальном анализе при принятии решений в рамках теории полезности (multi-attribute utility theory -- MAUT) [28].
Альтернативные варианты -- затратный и сравнительный методы -- эксперты используют недостаточно. Сравнительный метод, при котором оценка производится на основе отбора объектов-аналогов, объективно затруднен тем, что этнологическая экспертиза базируется на методологии, изначально занижающий размер понесенного ущерба. Поэтому его применение должно было бы исходить из международной практики -- опыта Канады и США, что потребует качественно иного уровня компенсаций. Перспективным в российских условиях представляется затратный метод, когда оценка ущерба определяется на основе суммарной стоимости воспроизводства или замещения зданий, сооружений, построек, объектов сельскохозяйственной инфраструктуры, приобретения сходных земельных участков и перемещения на них не только общин коренных народов, но и объектов социальной инфраструктуры.
Используемая в настоящее время методика учитывает только 4 вида традиционной хозяйственной деятельности, хотя согласно действующей нормативно-правовой базе России таких видов 13 Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении переч-ня мест традиционного проживания и традиционной хозяй-ственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и перечня видов их традиционной хозяйственной деятельности» от 8 мая 2009 г. № 631-р.. Также в Якутии отсутствует система региональных нормативов продуктивности локальных экосистем, требующая формирования базы наблюдений, что затрудняет оценку их отклика на климатические и техногенные воздействия. Социально-экологические системы коренных народов Севера остаются в целом малоизученными и недооцененными относительно иных ресурсов, потребляемых при ведении традиционной хозяйственной деятельности (горючее, транспорт, связь и др.).