Важнейшее место среди этих законов занимает новый ГК, который определил правовое положение участников имущественных отношений - граждан и юридических лиц (организаций), содержит правила совершения сделок, режим права собственности и иных вещных прав, общие правила о договорах и обязательствах и специальные правила об отдельных наиболее важных и типичных их видах и решил целый ряд других существенных вопросов. Принят и вступил в действие Федеральный закон "Об акционерных обществах" от 26 декабря 1995 г. <*> Необходимо создать тщательно продуманное и развитое налоговое законодательство, поскольку налоги становятся одним из основных, если не основным средством государственного поощрения одних и сдерживания других видов хозяйственной (экономической) деятельности и источником доходов государственного и местных бюджетов.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.
Непосредственная хозяйственная деятельность - производство и реализация товаров, сбыт и снабжение, оказание иных услуг - не дело государства. Органы власти заниматься хозяйственной деятельностью не должны.
Властная государственная и коммерческая деятельность по оказанию услуг и извлечению прибыли не могут совмещаться в одном лице, не должны осуществляться одной организацией. Даже при добросовестном отношении к делу и отсутствии заведомых злоупотреблений такое совмещение двух различных видов деятельности деформирует каждую из них, о чем свидетельствует опыт распространенного в прежней административно - командной системе так называемого управления на хозрасчете (учреждения Госснаба и другие подобные учреждения, хозрасчетные главки, существовавшие 1937 - 1938 гг.). Наше новое законодательство не учитывает этот опыт в надлежащей мере. А между тем в современных условиях особенно отчетливо видно, что такое совмещение если не прямо поощряет, то, во всяком случае, создает благоприятные условия для злоупотребления властью и проникновения коррупции в государственный аппарат. Орган государственной власти, осуществляя присвоенную ему функцию, должен руководствоваться только государственными интересами на порученном ему участке управления. Никакие другие интересы и мотивы влиять на эту деятельность не должны.
Из сказанного следуют два вывода: 1) государственные органы и органы местного самоуправления не должны получать доход или извлекать для себя иную выгоду из осуществления властных полномочий и 2) они также не должны осуществлять наряду с властными полномочиями какую-либо иную деятельность, направленную на извлечение для себя дохода или получение иной выгоды. Эти правила должны быть прямо закреплены в законодательстве. Первые шаги в отношении государственных служащих сделаны: 31 июля 1995 г. принят Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" <*>. Лицам, занимающим государственные должности (к их числу не относятся работники, осуществляющие техническое обеспечение деятельности государственных органов), запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, состоять членами органов управления коммерческих организаций, кроме случаев, когда непосредственное участие в таком управлении специально предусмотрено законодательством, заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой работы. Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г. содержит специальную норму следующего содержания: "Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации" (п. 2 ст. 7 в редакции Закона от 21 апреля 1995 г.) <**>. Пункт 4 ст. 66 ГК запрещает государственным органам и органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ и товариществ, если иное специально не установлено законом.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.
<**> СЗ РФ. 1995. N 22. Ст. 1977.
Этого, однако, недостаточно: запрещены лишь отдельные проявления болезни, но не устранен порождающий их принцип. Вопрос требует не фрагментарного, а кардинального решения. Указанные выше два правила, исключающие совмещение государственной властной деятельности с извлечением дохода в пользу самого органа, должны носить всеобщий характер и распространяться на любые органы, наделенные властью. По своей сущности это нормы конституционные, и их место не в антимонопольном законе. В настоящее время ряд подзаконных нормативных актов противоречит процитированному выше п. 2 ст. 7 этого Закона.
Статья 9
Комментарий к статье 9
В первой части статьи подчеркивается значение природных ресурсов и главного из них - земли как основы жизни и деятельности народов. Это конституционное положение ориентирует на бережное отношение к природным ресурсам и их рациональное использование и обеспечивается природоресурсным и экологическим законодательством.
Из принципа бережного отношения к природным ресурсам вытекает конституционное требование рационально использовать их. Почти в каждом федеральном законодательном акте, регулирующем правовое положение и порядок использования отдельных природных ресурсов, присутствует требование наиболее рационального их использования, чему, как правило, посвящены специальные разделы законов и множество подзаконных актов в этой области.
Эти принципы развиваются введением платы за пользование природными ресурсами, усилением государственного контроля за их использованием. Особое значение конституционное положение о природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов приобретает, например, для малочисленных народов Севера, где провозглашена охрана места проживания и традиционного природопользования этих народов. Малочисленные народы, проживающие на таких территориях, получают право на часть доходов от использования природных ресурсов, добываемых на их территории, что осуществляется системой разделения платежей за пользование природными ресурсами между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, а также системой компенсаций за ограничение прав и изъятие из пользования местного населения отдельных территорий и земельных участков.
Таким образом, это конституционное положение позволяет более справедливо использовать средства, получаемые от использования природных ресурсов, в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях. Оно направлено также на соблюдение предусмотренных экологическим законодательством норм охраны окружающей среды и подчеркивает неразрывность рационального использования природных ресурсов и их охраны. Регулирование этих отношений с точки зрения соблюдения экологических требований в значительной мере осуществляется Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 года <*> и другим природоохранным законодательством.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 10. Ст. ст. 457, 459; 1993. N 29. Ст. 1111.
Во второй части статьи впервые после советского периода закрепляется многообразие форм собственности на природные объекты и таким образом устанавливается право собственности на них граждан, юридических лиц, государства, муниципальных органов и иных субъектов права. Вместе с тем Конституция осторожно говорит о том, что природные ресурсы "могут" находиться в этих формах собственности.
Правовое положение природных объектов и детальная регламентация правомочий в отношении их находят закрепление и развитие в федеральных актах, в том числе в ч. 1 ГК 1994 г. (ст. ст. 126, 129, 130 - 131, 214, 257, а также гл. 17, которая будет введена в действие с принятием нового Земельного кодекса), Водном кодексе РФ 1995 г. (раздел II), Законе РФ "О недрах" в редакции от 8 февраля 1995 г. <*> (ст. ст. 1.2, 2, 2.1), Основах лесного законодательства РФ (ст. ст. 2, 10 и 11), Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 года <**> (ст. 6), Федеральном законе "О животном мире" от 24 апреля 1995 года <***> (ст. 4) и ряде других федеральных актов.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
<**> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.
<***> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
В ст. 130 ГК к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно.
Вместе с тем законодатель в ст. 129 ГК предусмотрел, что земля и другие природные ресурсы, в отличие от других объектов гражданского оборота, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Эта формулировка ГК предполагает необходимость издания специальных природоресурсных федеральных актов, в которых должны детально регулироваться вопросы о формах собственности на каждый природный объект и возможности их включения в гражданский оборот.
В законодательстве государственная собственность устанавливается на землю, леса, воды, недра, объекты животного мира. Все эти объекты, кроме недр и объектов животного мира, могут находиться также и в муниципальной собственности.
В соответствии с принятым федеральным законодательством в муниципальной собственности могут находиться пока участки земли и обособленные водные объекты. Муниципальные органы, являясь собственниками таких объектов, вправе сами распоряжаться и использовать эти природные ресурсы и передавать их в собственность, аренду, пользование другим субъектам гражданских правоотношений. В соответствии с ГК от имени муниципальных образований права собственника осуществляют органы местного самоуправления (ст. 215), а также по их специальному поручению государственные органы, органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица, которым поручено осуществление гражданско - правовых правомочий собственника (ст. 125).
Что касается земельного законодательства, то оно урегулировало отношения в области установления земельной собственности и осуществления сделок с земельными участками.
Действующая Конституция фиксирует право государственной собственности на землю. Это особенно важно при применении законодательства о федеральных землях и землях, являющихся собственностью субъектов Федерации. Правовое положение федеральных земель и земель субъектов Федерации уже частично урегулировано такими правовыми актами, как Указ Президента от 16 декабря 1993 года "О федеральных природных ресурсах" <*>, который в дальнейшем должен быть преобразован в закон. Вместе с тем природоресурсное законодательство пока не разрешило многих вопросов разграничения федеральной собственности и собственности субъектов Федерации на природные ресурсы. Оно сейчас находится в стадии разработки.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 51. Ст. 4932.
Следует также отметить, что ряд субъектов Федерации не восприняли и положения об установлении частной собственности на землю и другие природные объекты на своей территории. Так, в г. Москве земля не является предметом частной собственности, а может только предоставляться в пользование и аренду.
Новый Водный кодекс установил в ст. 40, что обособленные водные объекты могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности граждан и юридических лиц. Что касается других природных объектов, то они, как правило, могут находиться в государственной собственности.
Недра в соответствии с Законом "О недрах" (ст. 1.2) могут находиться в государственной собственности. При этом вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Исключение составляют недра и полезные ископаемые континентального шельфа и экономической зоны России, которые целиком находятся в соответствии со ст. 67 Конституции под юрисдикцией и суверенитетом Федерации. Закон в той же статье предусматривает, что участки недр не могут быть предметом купли - продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.
В законодательстве о недрах имеются два положения, которые следует учитывать.
Во-первых, хотя по закону органы местного самоуправления не признаны собственниками недр, в отношении общераспространенных полезных ископаемых им предоставлено право в соответствии со ст. 5 Закона "О недрах" выдавать разрешения на их разработку, а также на строительство подземных сооружений для предприятий местной промышленности.
Во-вторых, гражданам - собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам земельных участков предоставлено право добывать общераспространенные полезные ископаемые на предоставленном им земельном участке на глубину до 5 м и бурить скважины для получения подземных вод на глубину до первого водоносного горизонта.
Статья 10
Комментарий к статье 10
В статье закрепляется фундаментальный принцип организации власти в Российской Федерации - принцип разделения властей.
Этот принцип был выработан мировой практикой развития демократических государств. Суть его в том, что демократический политический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная, каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти. Напротив, соединение законодательных, исполнительных и судебных функций в деятельности одного органа государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти у этого органа, что создает возможность установления в стране диктаторского политического режима.
Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.
На федеральном уровне организации государственной власти в Российской Федерации система сдержек и противовесов, согласно Конституции, выглядит следующим образом. Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния - возможность постановки вопроса о доверии Правительству), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства, судебных органов Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность заключения Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия Правительству сбалансирована возможностью роспуска законодательного органа главой государства.
Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды Российской Федерации имеют право законодательной инициативы по вопросам их ведения (ст. 104 Конституции). Эти суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти. В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Это проявляется в следующих полномочиях, закрепленных за ним Конституцией: разрешение дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, толкование Конституции (ст. 125).
Являясь главой государства, Президент Российской Федерации не относится ни к одной из трех ветвей власти. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент Российской Федерации обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.
Существует мнение, что реализация принципа разделения властей ведет к многовластию. Это суждение ошибочно. Власть в Российской Федерации едина, так как ее единственным источником, согласно ст. 3 Конституции, является многонациональный народ Российской Федерации. Никакой государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Эти органы самостоятельны лишь в осуществлении закрепленных за ними Конституцией и законами функций государственной власти.
Положение ст. 10 относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации отнесено Конституцией (п. "н" ч. 1 ст. 72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Применительно к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации принцип разделения властей будет раскрыт в федеральном законе об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Конкретная система сдержек и противовесов на уровне субъектов Российской Федерации будет устанавливаться ими самостоятельно в соответствии со ст. 10 Конституции и данным федеральным законом (см. ст. 77 Конституции).
Поскольку в ст. 10 Конституции говорится о принципе разделения властей как о принципе организации государственной власти, он не может рассматриваться как принцип организации местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно ст. 12 Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Статья 11
Комментарий к статье 11
Осуществление государственной власти в Российской Федерации возлагается на перечисленные в данной статье федеральные органы государственной власти. Эти органы представлены: Президентом Российской Федерации как главой государства; Федеральным Собранием, состоящим из двух палат (Совета Федерации и Государственной Думы) и осуществляющим законодательную власть; Правительством, осуществляющим исполнительную власть; судами (Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным и иными федеральными судами, которые могут образовываться в соответствии с федеральным конституционным законом), которые осуществляют судебную власть Российской Федерации.
Перечень федеральных органов государственной власти, даваемый в ч. 1 ст. 11, является исчерпывающим, т.е. не допускающим расширения без изменения гл. 1 Конституции. Перечисление федеральных органов государственной власти в гл. 1 Конституции, для изменения которой, согласно ст. 135 Конституции, применяется усложненная процедура, имеет целью создать стабильную систему организации государственной власти в Российской Федерации.
Поскольку, согласно ст. 1 Конституции, Российская Федерация является федеративным государством, государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В субъектах Российской Федерации сложились разнообразные системы организации государственной власти: в некоторых республиках существует должность президента, а в других ее нет; различаются полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти, порядок их формирования, организация деятельности и т.д. Конституция допускает такое многообразие. Согласно ст. 77 Конституции система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Статью 11 Конституции нельзя уяснить в отрыве от ст. 3. В этой статье многонациональный народ Российской Федерации определяется как единственный источник власти. Народ осуществляет власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Содержание ч. 3 ст. 11 Конституции имеет особое значение для нашего государства, поскольку оно по своей форме является федерацией, а характерная черта всякой федерации - разграничение предметов ведения и полномочий между ее органами и органами входящих в нее субъектов.
Формула данной части ст. 11 весьма лаконична. В соответствии с ней разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации проводится, во - первых, Конституцией; во-вторых, Федеративным договором; в - третьих, иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.