В указанных выше целях прокуратура Российской Федерации осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно - процессуальным законодательством Российской Федерации;
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Пределы, формы и методы надзора, полномочия прокуроров по его осуществлению определены в разделе III Закона ("Прокурорский надзор"). Из положений этого раздела отметим положения гл. 2. Предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является надзор за соблюдением этих прав и свобод федеральными министерствами и ведомствами и другими органами, указанными в п. 2 ч. 2 ст. 1 Закона (перечислены выше). При этом прокуроры рассматривают и проверяют заявления, жалобы и иные сообщения о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, разъясняют пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимают меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба и др. При осуществлении этих и других полномочий в данной сфере прокурорского надзора прокурор при наличии оснований возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении; предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших; приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, либо обращается в установленном порядке в суд с целью отмены незаконного акта и восстановления нарушенных прав; вносит представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина. Протесты, представления прокурора вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, установленные ст. 23 и 24 Закона.
Прокуратура наделена правом осуществлять надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, за соответствием закону издаваемых ими правовых актов, в частности приказов, распоряжений, инструкций и т.д. Надзор за соответствием закону постановлений, распоряжений и иных правовых актов Правительства Российской Федерации на прокуратуру не возлагается. Однако, согласно п. 2 ст. 24 Закона, в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации законам Российской Федерации Генеральный прокурор информирует об этом Президента Российской Федерации.
Требования, протесты, представления, постановления прокурора, предусмотренные Законом о прокуратуре, подлежат обязательному рассмотрению и исполнению в порядке и сроки, установленные этим же Законом, с сообщением прокурору о принятых мерах. Их неисполнение влечет за собой установленную законом ответственность.
В Законе предусмотрено право прокуроров участвовать в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, а также представительных и исполнительных органов субъектов Федерации (ст. 7 Закона). В частности, Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий, Правительства России.
Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры не наделены правом законодательной инициативы, но в Законе предусмотрено их участие в правотворческой деятельности. В ст. 9 Закона предусмотрено, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов.
В Законе установлено, что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой инспекции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Выполняя эту важную функцию, прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утвержденным Генеральным прокурором.
Важнейшим направлением деятельности прокуратуры является участие прокурора в рассмотрении дел судами. Согласно разделу IV Закона, посвященному этому вопросу, участие прокурора в рассмотрении дел судами осуществляется в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством России и другими федеральными законами. Эта деятельность прокурора выражается в том, что он, осуществляя уголовное преследование, выступает в суде в качестве государственного обвинителя, вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, в пределах своей компетенции опротестовывает судебные решения. Причем принесение Генеральным прокурором или его заместителем протеста на приговор, которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает его исполнение.
Генеральный прокурор Российской Федерации принимает участие в заседаниях Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Он вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Генеральный прокурор вправе обращаться в Пленум Верховного Суда, Пленум Высшего Арбитражного Суда с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.
В соответствии с конституционным положением о том, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору России в разделе II Закона определены система и организация прокуратуры Российской Федерации. Установлены принципы, нормы, гарантирующие органам прокуратуры активно, беспрепятственно и независимо от других органов осуществлять свою деятельность по надзору за исполнением законов, укреплению законности и правопорядка.
Систему прокуратуры России составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, а также военные и иные специализированные прокуратуры. Создание и деятельность органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры России, не допускается.
Единство системы органов прокуратуры находит свое выражение в том, что все прокуроры наделены одинаковыми по характеру полномочиями, за исключением отдельных случаев, определенных законом. Каждый прокурор действует от имени всей системы прокурорских органов, имеет право и обязан принять предусмотренные законом меры для выявления и устранения любого нарушения закона. Едины также формы, методы и акты прокурорского реагирования на нарушения закона (проверки, протесты, представления, постановления). Решения прокурора, принятые в соответствии с законом и в пределах своей компетенции, имеют одинаковую юридическую силу и обязательны к исполнению надлежащими органами и должностными лицами. В пределах своей компетенции прокуроры вправе приносить протесты на судебные решения и приговоры. Вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему прокурору выполнение отдельных своих обязанностей (кроме специально оговоренных в законе) и вместе с тем вправе взять на себя осуществление обязанностей нижестоящего прокурора.
Централизация системы органов прокуратуры выражается прежде всего в том, что все нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящему и Генеральному прокурору Российской Федерации (подчинение по "вертикали"). Генеральный прокурор руководит всей системой органов прокуратуры, в пределах своей компетенции назначает и освобождает от должности прокуроров, следователей и других работников прокуратуры, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения и инструкции. Прокуроры субъектов Федерации руководят деятельностью нижестоящих прокуратур, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками. Прокуроры субъектов Федерации подчинены и подотчетны Генеральному прокурору, а нижестоящие прокуроры подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору. Правом руководства подчиненными работниками наделены и нижестоящие прокуроры.
Назначение Генерального прокурора Российской Федерации на должность и освобождение его от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента Российской Федерации указывают на особую государственную значимость должности Генерального прокурора и возглавляемой им системы органов прокуратуры, призванных осуществлять надзор за исполнением законов на всей территории Российской Федерации.
Назначение прокуроров субъектов Российской Федерации Генеральным прокурором по согласованию с этими субъектами (согласно ст. 129 Конституции), а именно с органами государственной власти субъектов Федерации (ст. 13 Закона о прокуратуре), с одной стороны, подтверждает уже изложенное конституционное положение о единстве и централизации системы прокуратуры России, а с другой - отражает специфику России как федеративного государства, определенную Конституцией известную самостоятельность субъектов Федерации, указывает на необходимость учета их интересов в данном вопросе. В ст. 11 Конституции установлено, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (см. комментарий к этой статье). Сложилась разнообразная система органов государственной власти в субъектах Федерации. Вопрос о том, с каким из этих органов должно согласовываться назначение прокуроров субъектов Федерации, подлежит разрешению в практической деятельности Генерального прокурора.
Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами, действуют гласно, информируют органы государственной власти Федерации и субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (п. 2 ст. 4 Закона).
Недопустимо вмешательство в осуществление прокурорского надзора: воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (п. 1 ст. 5 Закона).
Генеральный прокурор Российской Федерации не подотчетен палатам Федерального Собрания и Президенту Российской Федерации. Вместе с тем, согласно п. 6 ст. 12 Закона о прокуратуре, Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.
Изложенные положения Закона о прокуратуре отражают и развивают конституционные принципы организации прокуратуры как специфического самостоятельного органа государственной власти Российской Федерации. По сравнению с ранее действовавшим Законом о прокуратуре новый закон, восприняв его позитивные нормы, отличается от прежнего многими принципиально новыми положениями, применение которых, несомненно, будет способствовать повышению роли прокуратуры в укреплении законности и правопорядка. Нельзя не отметить и следующие новые весьма важные положения. Согласно ст. 2 Закона Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации. Осуществление Генеральной прокуратурой России этих полномочий имеет важное значение для повышения эффективности деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка, усиления ее роли в борьбе с преступностью в Российском государстве.
В этой главе конкретизированы положения ст. 12 гл. 1 об основах конституционного строя. Закрепленная здесь модель местного самоуправления приближается к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления как демократического института. Она достаточно определенно указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании местной власти.
Определяя основные параметры местного самоуправления, Конституция как бы завершает поиски его правовых форм, которые велись на протяжении последних нескольких лет. Еще в 1990 г. был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" <*>, положивший начало этим поискам. При всем его несовершенстве он сыграл немалую роль если не в реальной перестройке, то, по крайней мере, в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти - как бы открыл путь децентрализации государства на демократической основе.
-------------------------------
<*> ВВС. 1990. N 16. Ст. 267.
Следующим шагом на этом пути был Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", принятый 6 июля 1991 г. <*> Конкретизировав и развив многие идеи союзного Закона, этот Закон определил местное самоуправление как особый институт, отличный от государственно - властных учреждений, как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения на основе Конституции и законов Российской Федерации. Внеся изменения в Конституцию, согласно которым местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов РСФСР сохранил формулу Конституции о праве Верховного Совета России руководить Советами. Таким образом, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания Верховному Совету поддерживать противостояние местных Советов и местной администрации, перенося конфликтные отношения парламента и Президента "вниз", на все уровни управления.
-------------------------------
<*> ВВС. 1991. N 29. Ст. 1010.
Развитие России как федеративного государства обусловило новый подход к разделению компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в определении статуса местного самоуправления. Однако, хотя к совместному ведению Федерации и ее субъектов стало относиться установление общих принципов организации местного самоуправления, в прежней Конституции сравнительно подробно определялась организация местного самоуправления, в том числе функции постоянных комиссий местных Советов, полномочия председателей Советов, статус местной администрации и т.п.
Глава 8 действующей Конституции Российской Федерации устранила эти противоречия. Она уточнила государственно - правовую характеристику местного самоуправления, существенно обогатив ее. Конституция сузила нормативное регулирование местного самоуправления. Она в более общих формулах, чем прежняя Конституция, зафиксировала основные параметры местного самоуправления. В значительной мере именно из гл. 8 Конституции можно вывести содержание общих принципов организации системы местного самоуправления, определение которых остается в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, хотя содержание этих принципов и не сводится только к тому, что закреплено в данной главе.
Статья 130
Комментарий к статье 130
В этой статье раскрывается смысл местного самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения - вот суть местного самоуправления. Никто, никакой орган не вправе вмешиваться в решение этих вопросов субъектами местного самоуправления, утверждать, отменять или приостанавливать действия их актов, если они приняты в рамках закона (см. комментарий к ст. 12). Естественно, это относится к проблемам, которые имеют местное значение. Их перечень определяется федеральными законами, законами и другими нормативными актами субъектов Федерации (см. комментарий к ст. 132).
Конституция связывает самостоятельное решение населением вопросов местного значения с самостоятельным владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью. И это оправданно, поскольку никакая самостоятельность действий и решений невозможна без имущественной базы. В сущности, важнейшую содержательную сторону решений, связанных с обеспечением интересов жителей городов и сел, составляют именно отношения собственности. Реальность местного самоуправления обеспечивается, во-первых, наличием в руках субъектов самоуправления собственности, во-вторых, эффективным участием органов самоуправления в определении ее пообъектного состава и, в-третьих, обеспечением правового статуса этой собственности как таковой.
Более подробно экономические основы местного самоуправления определены Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*>, который отразил положения Европейской хартии местного самоуправления, рассматривающей местное самоуправление в качестве политического принципа построения и организации публичной власти на местах на основе самостоятельности территориальных сообществ в решении вопросов местного значения, децентрализации властных полномочий, вовлечения населения в процесс управления государством <**>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
<**> Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень N 109. 1995. 9 июня. Ст. 29.
В соответствии с указанным Законом к числу объектов муниципальной собственности относятся средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово - кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Названный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации установил, что муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.
Управляют муниципальной собственностью органы местного самоуправления. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, - население непосредственно.
Органы местного самоуправления в соответствии с Законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно.
Если в ч. 1 комментируемой статьи речь идет об основном содержании самоуправления, то ч. 2 определяет важнейшие организационные формы самоуправления. Как, какими способами оно осуществляется? Вот вопрос, на который здесь дается ответ.
В соответствии с общей концепцией Конституции, устанавливающей, что единственным источником власти Российской Федерации является народ, в ч. 1 данной статьи местное самоуправление непосредственно связывается с возможностью самого населения решать соответствующие вопросы. Это существенно отличает данную трактовку местного самоуправления от той, которая была в прежней российской Конституции. Там упор делался на органы местного самоуправления и их функции. Здесь же подчеркиваются права самих граждан как первичных субъектов самоуправления.
Не случайно в ч. 2 комментируемой статьи на первое место в ряду форм самоуправления поставлены референдум, выборы и другие формы прямого волеизъявления граждан. Это не значит, что местное самоуправление осуществляется главным образом в этих формах. Далее речь идет и о выборных и других органах местного самоуправления. Но указание сначала форм прямого волеизъявления предполагает расширение их применения, разнообразие их видов, а также более эффективное их использование, означающее прежде всего создание условий для свободного выражения воли населения.