Рациональное выполнение исполнительно - распорядительных функций, исключение при этом дублирования и несогласованности, обеспечение постоянного контроля за исполнением правительственных решений, повышение персональной ответственности государственных служащих любого ранга за выполнение принятых решений являются главным содержательным критерием указанных нормативных актов.
До принятия федерального конституционного закона о Правительстве действуют положения Закона Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" в той части, в которой они не противоречат Конституции.
Статья 110
Комментарий к статье 110
Конституционное положение об осуществлении Правительством Российской Федерации исполнительной власти Российской Федерации имеет ключевое значение для определения статуса Правительства, его прерогатив, структуры, порядка взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, иными государственными органами.
Суть упомянутой конституционной формулы состоит, во-первых, в том, что Правительство осуществляет - наряду с Президентом, парламентом и судами Федерации - государственную власть на основе принципа разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (см. комментарий к ст. 10), и потому в новой Конституции отсутствуют известные ранее действовавшему Основному Закону положения о подотчетности Правительства представительному органу, об осуществлении Президентом руководства Правительством.
Во-вторых, Правительство возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Речь идет о системе, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ее ведения, а также полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.
В-третьих, федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
В Указе Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 (с последующими изменениями и дополнениями) "О структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> Минобороны, МВД и МИД России, а также ряд федеральных служб и иных ведомств определены как федеральные органы исполнительной власти, подведомственные Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ним федеральной Конституцией, либо в соответствии с российскими законодательными актами. В остальном эти органы подведомственны Правительству и входят в единую систему исполнительной власти, возглавляя которую, Правительство осуществляет свои конституционные полномочия, в том числе при принятии мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики, по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (см. ст. 114 Конституции).
--------------------------------
<*> САПП. 1994. N 3. Ст. 190.
Осуществление полномочий федеральной государственной власти обеспечивается в соответствии с Конституцией Президентом и Правительством на всей территории страны. Издаваемые Правительством постановления и распоряжения обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период.
Правительство Российской Федерации возглавляет его Председатель. В состав Правительства входят также заместители Председателя Правительства, федеральные министры. Кандидатуры на эти должности предлагаются Президенту Российской Федерации Председателем Правительства.
Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства, а также установлено, что руководитель федерального органа исполнительной власти является одновременно заместителем Председателя Правительства.
В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум. Президиум состоит из Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, федерального министра - Руководителя Аппарата Правительства.
Для урегулирования неотложных вопросов, связанных с функционированием народнохозяйственного комплекса, обеспечения взаимодействия заинтересованных министерств и ведомств действует Комиссия Правительства по оперативным вопросам, возглавляемая Первым заместителем Председателя Правительства. Решения Комиссии обязательны для организаций и учреждений, подведомственных Правительству. Одной из главных функций Комиссии является обеспечение контроля и проверки выполнения решений Правительства министерствами и ведомствами <*>.
--------------------------------
<*> САПП. 1994. N 5. Ст. 353.
Задачам разработки и реализации скоординированных мер по ликвидации причин кризиса неплатежей, усилению контроля за соблюдением расчетно - платежной дисциплины предприятий и организаций и повышению их ответственности подчинена деятельность Оперативной комиссии Правительства по совершенствованию системы платежей и расчетов. Комиссии поручено обеспечить применение установленных законодательством мер воздействия к предприятиям, организациям и их руководителям, допускающим неплатежи при наличии денежных средств на их счетах или грубые нарушения расчетно - платежной и финансовой дисциплины и задержки выплаты заработной платы <*>.
--------------------------------
<*> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 августа 1994 г. N 1235-р // СЗ РФ. 1994. N 16. Ст. 1920; 1995. N 22. Ст. 2072.
Правительство вправе образовывать координационные органы, не являющиеся федеральными органами исполнительной власти, и консультативные органы. Первые именуются комиссиями и создаются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенных народнохозяйственных задач, вторые формируются в виде советов - коллегиальных органов в целях предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер. Создаваемые Правительством комиссии и советы могут иметь статус правительственных или межведомственных. Компетенция правительственных комиссий и советов ограничена проблемами общегосударственного значения, компетенция межведомственных комиссий и советов - межотраслевыми, межведомственными или межтерриториальными проблемами <*>.
--------------------------------
<*> См. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994 г. N 788 "О координационных и консультативных органах, создаваемых Правительством Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 12. Ст. 1389.
Система правительственных и межведомственных комиссий и советов, количество которых в последние годы заметно возросло, как и порядок деятельности, нуждается в совершенствовании, что предполагает устранение дублирования и параллелизма в работе, усиление воздействия на решение соответствующих задач. Проблеме повышения обоснованности создания и эффективности работы координационных и консультативных органов посвящено его Постановление от 31 декабря 1995 г. N 1304 <*>.
--------------------------------
<*> РГ. 1996. 14 февр.
Статья 111
Комментарий к статье 111
Включение в Конституцию специальной статьи о порядке назначения и согласования с Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства связано с более сложной процедурой решения этих вопросов, а также с весьма серьезными последствиями для Государственной Думы неоднократного отклонения кандидатур на этот пост.
Кандидатура Председателя Правительства обсуждается и согласовывается только с одной палатой Федерального Собрания - Государственной Думой. Ее решение не нуждается в одобрении Совета Федерации, равно как не может быть отменено или приостановлено им.
Из содержания рассматриваемой статьи не вытекает, что Президент в обязательном порядке представляет вновь избранной Государственной Думе кандидатуру главы Правительства, как и то, что полномочия Правительства автоматически прекращаются в связи с избранием нового состава парламента. В то же время обязательность досрочного роспуска Государственной Думы в случае трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства ставит депутатский корпус перед весьма ответственным выбором.
Для сравнения укажем, что по ранее действовавшему порядку при несогласии Верховного Совета Российской Федерации с кандидатурой на должность Председателя Совета Министров или неутверждении ее Съездом народных депутатов Президент мог назначить временно исполняющего обязанности Председателя Правительства на срок до трех месяцев и по истечении этого срока был обязан представить Верховному Совету другую кандидатуру на должность Председателя Правительства. Возможность роспуска законодательного органа в этом случае не предусматривалась.
Теперь такой институт временно исполняющего обязанности главы Правительства отсутствует. Согласно ч. 4 ст. 111 Председатель Правительства должен быть обязательно назначен Президентом даже после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур.
Процедура получения согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства Российской Федерации предусматривает весьма жесткие сроки представления и обсуждения этой кандидатуры (ч. 2 и 3 ст. 111). Во-первых, предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока со дня вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства. Во-вторых, установлен срок для рассмотрения этого вопроса Государственной Думой - в течение недели со дня внесения Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства. И, в-третьих, если кандидатура на этот пост отклонена Государственной Думой, Президент в недельный срок должен представить в палату новую кандидатуру на должность главы Правительства. Соответственно аналогичный срок установлен для рассмотрения такой кандидатуры, в третий раз представленной Президентом.
Согласно ст. 137 Регламента Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства, отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее.
Решение о согласии депутатов на назначение Председателя Правительства Российской Федерации принимается тайным голосованием, путем подачи бюллетеней или с применением электронной системы (по выбору депутатов).
Если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы, согласие на назначение Председателя Правительства считается полученным. Оно оформляется постановлением по результатам тайного голосования.
В отечественной практике уже известен случай "мягкого рейтингового голосования" по кандидатуре главы Правительства, зарекомендовавший себя как один из эффективных способов достижения согласия между депутатами и Президентом при выборе наиболее авторитетного претендента. В 1993 г. из числа нескольких кандидатур, предложенных Президентом по результатам предварительного рейтинга, на окончательное голосование народных депутатов России ставилась кандидатура, получившая относительное большинство голосов депутатов. Подобные туры голосования не были прямо предусмотрены в законе, однако первый опыт оказался достаточно удачным. Именно таким образом был избран глава Правительства, находящийся в этой должности и в настоящее время.
Как уже отмечалось, действующая Конституция закрепляет достаточно жесткую для парламента (по последствиям) процедуру дачи согласия на назначение главы Правительства. Вместе с тем предусмотренная в ст. 117 Конституции возможность вынесения Государственной Думой вотума недоверия Правительству есть проявление реального действия механизма "сдержек и противовесов" в системе разделения властей, что представляет собой стабилизирующий фактор во взаимоотношениях Президента и Государственной Думы при решении вопроса о судьбе Правительства.
Пока не сложились парламентские обычаи формирования руководства Правительства, трудно предполагать возможные варианты развития событий. Вместе с тем результаты парламентских выборов уже сказываются на судьбе Правительства: только в январе отправлены в отставку полдюжины членов Правительства. Хотя Конституция не предусматривает автоматического сложения полномочий Правительства перед вновь избранной Государственной Думой, однако во многом ход этих событий прогнозируем. Конечно, решающее значение будут иметь политические "выгоды". В частности, если парламентское большинство выразит в первый год своей работы недоверие Правительству и будет настаивать на нем повторно в течение трех месяцев, у Президента не останется иного выбора, кроме как объявить об отставке Правительства. Ибо, согласно ст. 109 Конституции, Государственная Дума не может быть распущена по основаниям недоверия Правительству в течение года после ее избрания. В этих условиях Президент формально не обязан представлять Государственной Думе состав нового Правительства, а должен в течение двух недель после его отставки предложить этой палате на согласование кандидатуру будущего Председателя Правительства. Причем теоретические выкладки о возможности роспуска Государственной Думы в случае несогласия с кандидатурой главы Правительства требуют серьезной корректировки.
Во-первых, ч. 4 ст. 111 нельзя применять без учета ст. 109 о недопустимости роспуска Государственной Думы в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента, а также в период выдвижения ее обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации и во время действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения.
Во-вторых, отставка Правительства в связи с выражением недоверия Государственной Думой ставит Президента перед необходимостью предварительных консультаций с фракциями и депутатскими группами. Силовое давление здесь вряд ли эффективно, учитывая последствия таких действий для будущего Правительства. На практике дело не ограничится только заменой главы Правительства, а, видимо, потребуется серьезное обновление всей команды федеральных министров. В той же плоскости находится вопрос о целесообразности представления Государственной Думе одного и того же кандидата в премьер - министры, по аналогии, как это было в 1994 г. с кандидатурой и.о. Генерального прокурора Ильюшенко.
В-третьих, государственный деятель, действующий в рамках Конституции и обеспечивающий единство государственной власти, не может не учитывать, что в течение первого года после избрания нового состава Госдумы его реальные возможности роспуска нижней палаты по основаниям ст. 111 и 117 Конституции практически ничтожны. Иных же оснований для досрочного прекращения полномочий Конституция не предусматривает. В юридической литературе обоснованно отмечалось, что, если Президент остается в рамках конституционной законности, "окончательное и решающее слово в споре властей принадлежит не ему, а народу России" <*>. С этих позиций представляется явно тупиковой процедура роспуска вновь избранной населением России Государственной Думы по причине несогласия с Президентом по кандидатуре Председателя Правительства. Думается, что при внесении поправок в Конституцию надо исключить несогласованность правовых норм по отставке и назначению главы Правительства. Закрепляя институты ответственности Правительства перед парламентом (ст. 117), а также возможность отставки Правительства и роспуска Государственной Думы, надо признать, что роспуск этой палаты оправдан с юридических позиций, если формирование Правительства осуществляется с учетом мнения этой палаты. С этих позиций представляются нежелательными односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении на согласование кандидатуры Председателя. В противном случае отставка Правительства, равно как несогласие с кандидатурой премьер - министра, становится фикцией, а не реальным инструментом парламентского контроля. Кстати, в Программе Движения "Наш дом - Россия", утвержденной 2 сентября 1995 г., говорится следующее: "Мы за эффективное правительство, ответственное перед парламентом, но свободное от его мелочной опеки... Мы за укрепление конституционной роли Президента Российской Федерации как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей государственной власти..." (п. 2.1 Программы). На наш взгляд, можно согласиться с тем, чтобы право на выражение Государственной Думой недоверия Правительству было ограничено серьезными процессуальными нормами, но нельзя, чтобы ответственность Правительства перед представительным органом носила "во многом условный характер" и была поставлена в зависимость от усмотрения Президента <**>.
--------------------------------
<*> Энтин Л.М. Разделение властей. М., 1995. С. 170.
<**> Конституционный строй России. Выпуск второй. М.: Институт государства и права РАН, 1995. С. 72.
Столь подробное комментирование отношений Государственной Думы, Правительства и Президента в вопросах, связанных с назначением нового главы Правительства, объясняется не только важностью этой политической фигуры, но и последствиями ее выбора для экономического курса Правительства. Можно предположить, что с учетом реальной политической ситуации между Президентом и главой Правительства произойдет разделение сфер влияния в сторону полной ответственности за экономический курс при сохранении эффективных контрольных функций Президента.
В будущем, вероятно, возникнут потребности внесения изменений в порядок назначения Председателя и членов Правительства с учетом баланса политических сил в парламенте и обществе в целом. Было бы полезно учесть и опыт многих зарубежных стран, где детально регламентируется порядок формирования Правительства. Так, согласно ст. 37 Конституции Греции премьер - министр назначается Президентом Республики. Однако пределы его действий в этом направлении строго ограничены. Во-первых, премьер - министром назначается не любой политический лидер, а руководитель политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Во-вторых, если ни одна из политических партий не располагает абсолютным большинством мест в Палате, Президент Республики поручает руководителю партии, обладающей относительным большинством мест, выяснить возможность формирования Правительства, пользующегося доверием Палаты. Третий вариант - в случае неудачи Президент может поручить такую же миссию руководителю партии, занимающей второе по влиянию место в Палате. И наконец, в последнем случае Президент может назначить премьер - министром по получении заключения Совета Республики лицо, которое, по мнению этого Совета, может получить доверие Палаты.
Статья 112
Комментарий к статье 112
Конституция обеспечивает Правительству Российской Федерации большую самостоятельность в осуществлении своих полномочий при формировании системы центральных органов федеральной исполнительной власти и состава Правительства Российской Федерации. Инициатива при решении этого вопроса должна исходить от главы Правительства.
Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, что имеет прямое отношение к последующему формированию состава Правительства.
Под структурой федеральных органов исполнительной власти в ст. 112 понимается перечень центральных органов федеральной исполнительной власти (центральных органов управления), подведомственных Правительству Российской Федерации.
Прежнее законодательство определяло более детально состав Правительства, а также виды центральных органов управления и критерии их разграничения. Так, министерства являлись центральными органами преимущественно отраслевого управления, а государственные комитеты - центральными органами, осуществляющими межотраслевое управление.
Конституции России регламентировали порядок образования и правовое положение так называемых ведомств - комитетов, главных управлений, управлений и других органов при Совете Министров, - которые могло образовывать само Правительство России. Указанные ведомства отличались от министерств и государственных комитетов не только порядком образования, но и тем, что их руководители не входили автоматически по должности в состав Правительства. Они могли войти в его состав по специальному представлению Председателя Правительства России.
Указ Президента России от 30 сентября 1992 г. "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти" <*> установил новый вид ведомств - федеральные службы, российские агентства, федеральные инспекции, федеральные надзоры, которые отнесены к центральным органам. Они образуются указами Президента так же, как министерства, но руководители их не входят в состав Правительства.
--------------------------------
<*> САПП. 1994. N 14. Ст. 1090.
Указ Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" включил в структуру федеральных органов исполнительной власти Правительство Российской Федерации и "федеральные органы исполнительной власти", подразделив последние на две группы: 1) федеральные министерства и 2) иные федеральные органы исполнительной власти. В числе последних названы государственные комитеты, комитеты, государственные службы, департаменты, федеральные службы, главные управления, федеральные агентства, федеральные надзоры, государственная инспекция и другие органы.
Федеральными министерствами являлись:
Министерство топлива и энергетики Российской Федерации
Министерство экономики Российской Федерации
Министерство науки и технической политики Российской Федерации
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации
Министерство обороны Российской Федерации
Министерство здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации
Министерство финансов Российской Федерации
Министерство образования Российской Федерации
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации
Министерство юстиции Российской Федерации
Министерство транспорта Российской Федерации
Министерство внешних экономических связей Российской Федерации
Министерство культуры Российской Федерации
Министерство внутренних дел Российской Федерации
Министерство связи Российской Федерации
Министерство Российской Федерации по сотрудничеству с государствами - участниками Содружества Независимых Государств
Министерство социальной защиты населения Российской Федерации