Согласно ст. 29 ГК 1994 г. гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном ГПК.
Граждане, страдающие психическими заболеваниями, но не признанные судом недееспособными, участвуют в выборах на равных основаниях. Какие-либо ограничения их избирательных прав противоречат Конституции Российской Федерации, Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г. <*>, а также Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы".
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406.
Не участвуют в выборах лица, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Лица, находящиеся под стражей до вступления в законную силу приговора суда, имеют право избирать и быть избранными. Лица, находящиеся в следственном изоляторе и изоляторе временного содержания за административные правонарушения, а также задержанные или арестованные по подозрению в совершении преступления, также имеют право избирать и быть избранными. Осуществление указанными лицами отдельных избирательных действий (участие в предвыборных мероприятиях, посещение избирательных комиссий и т.д.) является ограниченным в силу нахождения этих лиц под стражей.
Статус депутатов Государственной Думы предполагает их работу в парламенте на постоянной основе. В силу этого обстоятельства для депутатов Государственной Думы Конституцией установлен запрет на совмещение мандата депутата Государственной Думы с мандатом члена Совета Федерации, а равно депутата другого представительного органа государственной власти и органа местного самоуправления. Данный запрет позволяет обеспечить выполнение Государственной Думой функций, возложенных на нее Конституцией Российской Федерации, независимо от других государственных органов и органов местного самоуправления.
Статус депутата Государственной Думы, т.е. его права, обязанности, ответственность, гарантии деятельности, определены в Федеральном законе "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 г. <*> Согласно ст. 1 этого Закона депутат Государственной Думы определяется как избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Государственной Думе и иные полномочия, предусмотренные Конституцией и данным Федеральным законом.
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74.
Конституция не устанавливает императивный характер депутатского мандата, т.е. депутат Государственной Думы свободен в выборе направленности своей парламентской деятельности, способов и путей выражения в законодательном органе воли всего народа Российской Федерации, представителем которого он является. Конституция не содержит таких атрибутов императивного мандата, как наказы избирателей, отзыв депутата, обязанность депутата отчитываться перед избирателями, а равно избирательными объединениями о своей работе.
Принятие Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", одновременно определяющего статус членов обеих палат парламента, было вызвано тем, что, согласно ч. 7 раздела второго Конституции Российской Федерации "Заключительные и переходные положения", Совет Федерации первого созыва избирался сроком на два года. Таким образом в Конституции прямо определено, что члены Совета Федерации первого созыва являлись избираемыми представителями, т.е. депутатами. В будущем возможно принятие отдельных федеральных законов о статусе депутата Государственной Думы и статусе члена Совета Федерации.
Требование о несовместимости мандата депутата Государственной Думы с пребыванием на государственной службе и занятием другой оплачиваемой деятельностью вытекает из необходимости сосредоточения деятельности депутата Государственной Думы на его постоянной парламентской деятельности. Кроме того, это необходимо для обеспечения независимого, беспристрастного осуществления парламентариями своих депутатских обязанностей. Понятие государственной службы определено в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. <*> Согласно ст. 2 данного Закона под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственная служба включает в себя:
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 290.
1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.
Исключение из запрета, содержащегося в ч. 3 ст. 97 Конституции, предусмотрено только для лиц, профессионально занимающихся преподавательской, научной и иной творческой деятельностью. На оплачиваемые административные должности в учреждениях науки, культуры, учебных учреждениях это исключение не распространяется.
В соответствии со ст. 64 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" кандидат, избранный депутатом Государственной Думы, в трехдневный срок в письменной форме обязан сообщить в соответствующую избирательную комиссию о сложении с себя обязанностей, не совместимых со статусом депутата Государственной Думы. Только после сложения указанных обязанностей соответствующая избирательная комиссия проводит регистрацию избранного депутата Государственной Думы.
Статья 98
Комментарий к статье 98
Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают дополнительными гарантиями неприкосновенности по сравнению с другими гражданами. Наделение их этими гарантиями вызвано необходимостью создания депутатам надлежащих условий деятельности и защиты от незаконных или необоснованных мер принуждения, ограничивающих или лишающих их возможности свободно выполнять возложенные на них обязанности. Срок действия гарантий распространяется на весь период их пребывания в Федеральном Собрании.
В то же время неприкосновенность депутатов не может и не должна являться отступлением от принципов равенства граждан перед законом и судом. Гарантии неприкосновенности, установленные для депутатов, ни в коем случае не должны способствовать освобождению этих должностных лиц от ответственности (уголовной, административной и др.) вследствие пребывания их в должности. Депутатская неприкосновенность не может находиться в противоречии с принципом неотвратимости ответственности. Неизменно должен соблюдаться баланс между гарантиями неприкосновенности депутата и ответственностью за совершенные деяния.
Институт депутатской неприкосновенности известен и зарубежному законодательству. В различных странах понятие и сущность депутатской неприкосновенности различаются в зависимости от уровня представительного органа, а также от рода и характера выполняемой депутатами деятельности. Например, в Австрии члены Национального совета могут быть подвержены официальному преследованию за уголовно наказуемые деяния лишь в том случае, если их деяния не связаны с политической деятельностью данного депутата.
Исходя из положений Конституции, к депутатам не могут быть применены такие меры процессуального принуждения, как задержание, арест (которые означают лишение депутата свободы), обыск, кроме случаев задержания на месте преступления. Также депутаты не могут быть подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей (например, случаи досмотра вещей авиапассажиров).
Вопрос о лишении неприкосновенности решается соответствующей палатой Федерального Собрания, которая должна рассмотреть представление Генерального прокурора Российской Федерации. На Генерального прокурора возложено полномочие вносить представление о лишении неприкосновенности в отношении определенного депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации. Соответствующая палата Федерального Собрания после рассмотрения представления Генерального прокурора может вынести решение об отказе в лишении неприкосновенности или даче согласия на лишение неприкосновенности. Положения Конституции о депутатской неприкосновенности были конкретизированы в Федеральном законе "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания" от 8 мая 1994 г. <*> Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <**> было уточнено содержание депутатской неприкосновенности. Постановлением признана имеющей значение связь инкриминируемых депутату действий с осуществлением им депутатской деятельности. Так, в отношении действий при реализации депутатских полномочий необходимо получение согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на его допрос, а также на задержание, арест, обыск, кроме случаев задержания на месте преступления.
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74.
<**> РГ. 1996. 29 февр.
В случаях возбуждения дела, связанного с уголовной или административной ответственностью, налагаемой в судебном порядке, в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям для передачи дела в суд необходимо согласие соответствующей палаты Федерального Собрания. Задержание, арест, обыск, личный досмотр, кроме случаев задержания на месте преступления депутата (в любом случае, связаны действия с депутатской деятельностью или нет), требуют получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на их проведение.
Статья 99
Комментарий к статье 99
Принцип постоянного действия Федерального Собрания обусловлен той важной ролью, которую оно выполняет как представительный и законодательный орган Российской Федерации, и предполагает возможность проводить заседания Федерального Собрания в течение длительного периода.
В зарубежных странах периоды, в течение которых парламент собирается на сессию, определяются обычно в самой Конституции или конституционном законе. Открываются и закрываются сессии в строго определенное время. Парламент Дании (фолькетинг), например, в соответствии с конституционным предписанием созывается ежегодно в первый вторник октября, и сессия его длится до летних каникул (четыре месяца). В Нидерландах парламентская сессия официально открывается в третий вторник сентября и закрывается в субботу, предшествующую третьему вторнику сентября следующего года. Каждая палата парламента сама решает, в какие именно дни указанного периода она будет проводить свои заседания. Во Франции проводятся две парламентские сессии в год, одна из которых длится 244 дня, другая - 90 дней. В Швеции первая сессия риксдага (парламента) открывается 10 января и закрывается 31 мая, вторая длится с 15 октября по 15 декабря. Сессия Конгресса США, проходящая с 3 января по 31 июля, при необходимости может быть продлена.
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, согласно своему Регламенту, проводит две сессии в год: весеннюю (с 12 января по 20 июля) и осеннюю (с 1 октября по 25 декабря). Во время парламентских каникул могут быть созваны внеочередные заседания Государственной Думы, которые назначаются Советом палаты по требованию Президента Российской Федерации, а также по требованию фракции или группы депутатов, поддержанному не менее 1/5 от числа депутатов палаты, принявших участие в голосовании по данному вопросу.
Заседания Совета Федерации проводятся в период с 15 сентября по 15 июля не реже одного раза в любые три следующие друг за другом недели.
Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента России, Председателя Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, субъекта Федерации в лице его законодательного (представительного) органа государственной власти, комитетов Совета Федерации либо по требованию, поддержанному не менее чем 1/5 общего числа членов Совета Федерации.
Срок, предусмотренный ч. 2 ст. 99 для первого заседания Государственной Думы после ее избрания, обусловлен различными организационными факторами: определением места пребывания палаты, жилищно - бытовым обустройством депутатов, разработкой повестки дня первого заседания палаты, подготовкой необходимых документов для депутатов, их рассылкой и т.д.
В случае каких-либо чрезвычайных обстоятельств Президент Российской Федерации может предложить Государственной Думе собраться на заседание в более ранние сроки.
По установившейся мировой парламентской традиции первое заседание парламента или его палаты, как правило, открывает старейший по возрасту депутат, который руководит заседанием до избрания спикера парламента (палаты). Этот процедурный принцип закреплен и в Конституции Российской Федерации. В случае, если старейший по возрасту депутат Государственной Думы не может выполнять на первом ее заседании функции председательствующего по состоянию здоровья или другим причинам, председательствует следующий за ним по возрасту депутат.
Согласно Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первое заседание Совета Федерации открывает Президент Российской Федерации, а затем заседание ведет старейший по возрасту член Совета Федерации до избрания Председателя палаты.
Парламент как представительное учреждение вправе осуществлять свои полномочия в течение срока, на который он избран. По истечении этого срока палаты сохраняют свои полномочия до открытия первого заседания вновь сформированного Совета Федерации и первого заседания вновь избранной Государственной Думы Федерального Собрания. Соответственно полномочия палат парламента прежнего созыва с момента начала работы парламента нового созыва прекращаются, никакие решения принимать они не вправе.
Статья 100
Комментарий к статье 100
Проведение раздельных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы связано с различным содержанием компетенции палат Федерального Собрания. Данное конституционное положение означает, что палаты самостоятельно решают вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией России (см. комментарии к ст. 102 и 103).
Порядок раздельных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы устанавливается регламентами палат. Первостепенным при этом является вопрос о кворуме, обеспечивающем легитимность заседаний палат, т.е. о количестве депутатов, присутствие которых делает Совет Федерации и Государственную Думу правомочными осуществлять свою деятельность (открывать заседания, определять повестку дня, обсуждать законопроекты, проводить парламентские слушания, принимать решения и т.д.).
В парламентской практике зарубежных стран различают кворум, необходимый для открытия заседаний парламента, его палат, и кворум, необходимый для принятия решений. В большинстве стран кворум для открытия парламентских заседаний составляет относительное большинство депутатов. Для принятия решений достаточно простого большинства голосов депутатов, присутствующих и принимающих участие в голосовании, т.е. кворум равен половине общего числа депутатов плюс один человек. При этом некоторые регламенты (например, Регламент Палаты депутатов итальянского парламента) в число присутствующих включают депутатов, выполняющих парламентские функции вне стен парламента, а также депутатов - членов правительства, занятых на соответствующей государственной службе.
Количество голосов, составляющих большинство, всегда зависит от числа присутствующих. Поэтому в регламенте обычно закрепляется требование присутствия на парламентских заседаниях определенного числа депутатов (особенно во время голосования). В парламенте Индии, например, кворум для ведения заседаний палат (Народная палата - 525 депутатов, Сенат штатов - 231 депутат) составляет 1/10 общего числа избранных депутатов. В Ирландии Палата представителей состоит из 144 депутатов, Сенат - из 60 депутатов, кворум для обеих палат составляет 20 человек. В Великобритании Палата общин (около 670 членов) для кворума требует присутствия всего лишь 40 членов, а Палата лордов (более 1200 членов) считает возможным проводить заседание, если на нем присутствуют хотя бы три члена палаты.
Заседания Государственной Думы правомочны, если на них присутствует большинство от общего числа депутатов. Случаи, когда для принятия решений требуется квалифицированное большинство, особо оговариваются в Конституции и Регламенте палаты. Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Совета Федерации (ч. 1 ст. 47 Регламента Совета Федерации <*>).
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 655.
Кроме очередных заседаний, палаты Федерального Собрания могут назначить и внеочередные. Государственная Дума может проводить такие заседания по требованию Президента Российской Федерации или депутатских объединений палаты. Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента, Председателя Совета Федерации, Правительства России, субъекта Федерации, комитетов палаты либо по предложению, поддержанному не менее чем 1/5 от общего числа членов Совета Федерации.
В открытых заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы реализуется принцип гласности, характерный для представительных учреждений в демократическом государстве. В соответствии с регламентами Совета Федерации и Государственной Думы на заседания палат по их решению приглашаются представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты. На открытых заседаниях палат могут присутствовать также представители средств массовой информации.
По предложению Президента, Председателя Правительства Российской Федерации, а также по требованию не менее чем 1/5 числа депутатов, принявших участие в голосовании, Государственная Дума вправе проводить закрытые заседания по специальному решению палаты. Такие заседания стенографируются.
Согласно Регламенту Совета Федерации Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства России, председательствующим на заседании Совета Федерации, комитетом, комиссией палаты или не менее чем 30 членами палаты.
В парламентской практике зарубежных стран при организации совместных заседаний палат парламента (если они предусмотрены Конституцией) применяется либо специально для этих случаев выработанный регламент, принимаемый совместным решением палат, либо регламент одной из палат (как правило, той, которая избрана прямым голосованием).
В Конституции России дан перечень оснований для проведения совместных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы. На совместных заседаниях заслушиваются послания Президента Российской Федерации о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Особое значение имеет обсуждение на совместных заседаниях палат посланий Президента, содержащих законодательную программу или законодательные предложения и являющихся определенным ориентиром для органов государственной власти. Так, в президентском Послании Федеральному Собранию 1995 г. рекомендованы: а) внесение элементов системности в законотворчество; б) усиление юридической проработанности и согласованности законопроектов; в) применение пакетного принципа формирования нормативных актов; г) координация и взаимодействие органов власти в законопроектной работе; д) предварительная общественная экспертиза важнейших законопроектов; е) согласование законопроектов с субъектами Российской Федерации <*>.
-------------------------------
<*> РГ. 1995. 17 февр.
Основанием для проведения совместных заседаний являются также послания Конституционного Суда Российской Федерации и выступления руководителей иностранных государств. Важность посланий Конституционного Суда определяется его ролью в обеспечении законности, толковании Конституции, предупреждении нарушений Конституции в правотворческой и правоприменительной деятельности.
Статья 101
Комментарий к статье 101
По смыслу ч. 1 ст. 101 общие руководящие органы Федерального Собрания не формируются и руководство каждой из палат является самостоятельным. Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы Федерального Собрания избираются из числа членов соответствующей палаты на первом заседании каждой из палат тайным голосованием.
Срок полномочий председателя палаты парламента в различных странах различен. Одни парламенты избирают председателей на весь период своей легислатуры (Австрия, Италия, Германия, Франция и др.), другие - лишь на период одной сессии (Бельгия, Дания, Люксембург, Нидерланды, Финляндия, Швейцария, Швеция).
Во многих странах право выдвижения кандидата на пост спикера принадлежит партии, располагающей большинством мест в парламенте. В редких случаях допускается занимать пост председателя палаты представителю оппозиционной партии.
Согласно регламентам палат кандидатуры на пост Председателя Совета Федерации вправе выдвигать члены Совета Федерации, а на пост Председателя Государственной Думы - фракции и группы депутатов. По всем кандидатурам проводится обсуждение, в ходе которого давшие согласие баллотироваться выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы. Кандидат считается избранным, если в результате тайного голосования он получил более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Возможны несколько туров голосования по двум кандидатам, получившим в первом туре наибольшее число голосов. После избрания председателей палат избираются их заместители, что оформляется постановлением соответствующей палаты. Число заместителей определяется самостоятельно каждой из палат.
Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы ведут заседания соответствующих палат, ведают внутренним распорядком их деятельности, обеспечивают координацию работы комитетов и комиссий палат, депутатов, представляют Совет Федерации и Государственную Думу в их взаимоотношениях между собой, а также во взаимоотношениях с Президентом и Правительством России, высшими судебными органами, Генеральным прокурором Российской Федерации, субъектами Федерации, общественными объединениями, парламентами зарубежных государств, международными парламентскими организациями, а также в согласительных процедурах, предусмотренных Конституцией.